САМОУПРАВЛЕНИЕ НА ЮКОНЕ

Дарин С. Лиз

Введение

Несмотря на то, что за три десятилетия переговоров институты самоуправления Первых наций Юкона подверглись большим изменениям, сама цель самоуправления осталась прежней. Первые нации Юкона добиваются самоуправления, чтобы получить гарантированное право играть главную роль в управлении своими землями и ресурсами и - что, наверное, еще более важно, - чтобы, обладая властью, обеспечивать эффективное и справедливое администрирование своими поселениями и гражданами.

После постройки аляскинской автодороги поселки Первых наций Юкона были экономически изолированными, а их жители политически бесправными. У них не было ни политического голоса, ни экономической базы. Несколько поколений детей отбирались у них в раннем возрасте и помещались в интернаты. Их языки и уклад были утрачены. Они не имели никакого контроля над программами социального обеспечения, предоставляемыми для них государством. Как и в других регионах Канады, в Юконе действовал Закон об индейцах (Канада)[1], который ослабил и разделил Первые нации Юкона. Но в конце 1960-х годов юконские коренные народы начали предпринимать шаги к политической мобилизации и смогли выработать единую стратегию построения своего будущего – такого будущего, которое помогло бы всем коренным жителям Юкона стать полноценными участниками канадского общества, не отказываясь от своей этнической самоидентификации.

В 1973 году вожди встретились с премьер-министром и министром по делам индейцев и предложили подход для разрешения земельных требований на Юконе. После десяти лет переговоров, в 1984 г. их участники со стороны Первых наций Юкона, территориальной администрации и федерального правительства достигли принципиального предварительного соглашения. Однако вожди коренных народов Юкона один за другим отклонили это соглашение - по нескольким причинам, в том числе из-за того, что оно не давало власти органам самоуправления и не свидетельствовало об уважении к Первым нациям. Принципиальное соглашение устанавливало одну систему административного управления юконцами, в которой власть органов самоуправления и авторитет Первых наций не признавались.

Так называемое Зонтичное заключительное соглашение (Umbrella Final Agreement) (ЗЗС), определившее структуру самоуправления для коренных жителей Юкона, было принято только в 1993 г. – его подписали Первые нации Юкона, территориальная администрация Юкона и федеральное правительство. После ЗЗС большая часть Первых наций подписала заключительные соглашения и соглашения о самоуправлении (для каждой народности готовились оба документа). В соглашениях о самоуправлении признавалась главенствующая и широкая власть органа самоуправления Первых наций Юкона, в том числе их законодательная власть.

Первые четыре заключительных соглашения и соглашения о самоуправлении [2] вступили в действие спустя два года после ЗЗС, 14 февраля 1995 г. , вместе с декларацией Закона о разрешении земельных требований Первых наций Юкона (Канада) [3] и Закона о самоуправлении Первых наций Юкона (Канада). [4] После этого в 1997 г. путем издания федеральным правительством директивы вступили в силу заключительные соглашения и соглашения по самоуправлению для Первой нации Литл-Салмон/Кармакс и Первой нации Селькирк, а в 2002 г. – для Совета та'ан квач'ан. Таким образом, юридически действующие заключительное соглашение и соглашение о самоуправлении сейчас имеют восемь из 14 Первых наций Юкона [5].

Прежде, чем мы проанализируем масштаб и объем соглашений по самоуправлению и оценим их последствия, чтобы понять задачи этих соглашений, следует рассмотреть историю переговоров и развитие обсуждения. Как будет показано ниже, соглашения по самоуправлению весьма прогрессивны и реализуют многие из первоначальных задач, сформулированных вождями в 1973 г. Хотя переговоры в целом завершены и для восьми юконских Первых наций соглашения по самоуправлению уже работают, самоуправление коренных народов на Юконе еще далеко от того, чтобы обеспечивать своим гражданам и поселкам эффективное и справедливое управление, и сталкивается со множеством проблем.

Исторический очерк

А. Реальность

Юкон расположен на самом северо-западе Канады и покрывает площадь свыше 480 тыс. кв. км. Это окраинная, сильно пересеченная местность, мало населенная. Сегодня свыше двух третей общего населения Юкона (достигающего 30 тыс. человек) живет в городе Вайтхорз. Коренные жители составляют около 25 % населения Юкона.

До клондайкской золотой лихорадки на Юконе проживали и путешествовали толпы золотоискателей, охотников и торговцев, и их контакты с местными жителями были минимальны.[6]

Влияние клондайкской золотой лихорадки 1898 г. на Первые нации Юкона было очень сильным, но для большей части районов недолгим. Старатели принесли с собой болезни, опустошившие поселения коренных жителей вдоль реки Юкон от подножия Чилкутской тропы до золотых россыпей Клондайка.[7] Во время золотой лихорадки в Доусоне проживало более 35 тыс. старателей, которые сместили тр'ондек гвич'ин с их традиционных стоянок на слиянии Клондайка и Юкона – месте, известном для тр'ондек гвич'ин как "тръо-ю-вечъин". Последствия массовой добычи золота на Юконе были разрушающие – в результате золотопромышленных работ воды были загрязнены, рыба (в том числе лососи) ушла, из-за дефицита продуктов резко возросла нагрузка на ресурсы дичи, а лес был вырублен на топливо. К 1905 году большинство золотоискателей покинуло Юкон.

Пока на Юконе в начале ХХ века ощущалось сильное влияние церкви, присутствие государственной администрации было минимальным. Различными миссиями были организованы интернаты в Вайтхорзе, Каркроссе и Лоуер-Пост; эти школы посещало несколько поколений детей юконских коренных жителей. Опыт обучения детей в школах был во многих случаях болезненным – отмечались случаи избиения детей, но еще больший ущерб наносило разрушение семейных устоев, отношений между детьми и отцами, связи со своей культурой и родным языком.

В 1942 г. армия США закончила 18-месячное строительство аляскинской автодороги, которая пересекла южный Юкон и соединила Доусон-Крик в Британской Колумбии с Фэрбенксом на Аляске. Влияние аляскинской автодороги на "сельскую" местность было незамедлительным и непоправимым. Культура и уклад коренных народов Юкона были разрушены, в ряде случаев их сместили с традиционных мест проживания. Армия истребила охотничьих зверей вокруг новой трассы, что, конечно же, сделало невозможным для Первых наций Юкона вести традиционный образ жизни.

Кроме аляскинской автодороги, на Юконе до конца 1950-х годов дорог почти не было. До этого времени основным транспортом были пароходы, и многие национальные деревни располагались вдоль реки Юкон. Это позволяло коренным жителям Юкона поддерживать традиционный образ жизни при помощи дополнительных заработков - рубки леса и продажи его на топливо для пароходов.

В связи со строительством новых дорог на Юконе, в том числе трассы Вайтхорз–Доусон, пароходная промышленность в 1950-х годах начала сокращаться, и многие коренные жители потеряли основной источник их доходов. Поскольку отдаленные поселения оказались лишены своего основного заработка, они стали исчезать, а вдоль новых дорог появились новые деревни - такие как Кармакс и Пелли-Кроссинг, куда переехали многие коренные жители. Однако новые поселения были лишены главного - духа истории и культуры народа. Мало того: деревни не имели никакой экономической базы, и коренные жители часто утрачивали экономическую независимость и начинали полностью зависеть от социального обеспечения.

В 1960-е годы на Юконе были начаты добыча полезных ископаемых и другие виды освоения земель и ресурсов, однако это мало что дало Первым нациям Юкона. На протяжении этого периода геологоразведочных и изыскательных работ, строительства и освоения многие коренные жители потеряли свои охотничьи и рыболовные участки, путики, поменяли традиционный уклад жизни, получив рабочие места в техническом обслуживании новых производств – причем часто неквалифицированные, такие как на прорубке просек и провешивании дорог. В документе под названием "Вместе сегодня для завтра наших детей" звучит скрытый гнев и горечь:

"В 1973 г. юконские индейцы были в бедственном положении. Индейцы Юкона не были счастливы. И белые, и индейцы все более и более начали раздражать и ненавидеть друг друга. Разрыв коммуникационный, социальный, экономический – и все эти пропасти расширяются"[8]

* * *

"До 1948 г. народы юконских индейцев были экономически независимы. Теперь более половины наших семей живут за счет соцобеспечения, а количество получающих какой-либо вид помощи достигло восьми процентов".[9]

* * *

"Многие из наших деревень абсолютно неразвиты. В них царят безработица, болезни, плохие жилищные и санитарно-гигиенические условия, почти нет или совсем нет социальных мероприятий, рекреации; дети бросают школы, люди попадают в тюрьмы, дети отсылаются в общежития и т.д. Эти поселки не только неразвиты, они больны. Что нас заботит – так это общее состояние поселка. Духовное здоровье, экономическое здоровье и социальное здоровье".[10]

* * *

"Юконские индейцы стараются думать о том, что было бы для нас справедливым и честным. Мы продолжаем думать о том, какими мы были независимыми и свободными. Мы думаем о том, что были рождены и выросли на землях, которые мы всегда считали своими. Мы помним те болезни, которые убили так много наших людей. Мы смотрели, как белые въезжали на наши земли, даже не спрашивая нашего разрешения. Мы смотрели, как белые разрушали часть наших земель. Мы видели, как белые разрушали наши путики и охотничьи участки. Мы смотрели, как белые несли с собой алкоголь и проституцию. Мы смотрели, как белые забирали наших детей, разрушали наш язык и культуру".[11]

В это время вожди осознали, что они должны предпринять какие-то шаги, чтобы восстановить собственную самоидентификацию и возродить свои поселения, построив новые отношения с другими жителями Юкона и федеральным правительством. В противном случае и культура народа, и его поселки могли быть навсегда утрачены.

Б. Представления

В 1970 г. для того, чтобы добиваться от имени Первых наций Юкона выделения земель, было создано Братство коренных юконцев, зарегистрированное в соответствии с территориальным законодательством как общество. Вожди поняли, что для того, чтобы достичь справедливого и честного соглашения, необходимо объединение всех Первых наций Юкона.

В январе 1973 г. двенадцать вождей Первых наций Юкона[12] встретились в Вайтхорзе для того, чтобы подготовить и утвердить окончательный проект предложения, озаглавленного "Вместе сегодня для завтра наших детей".[13] В этом документе были заявлены жалобы и недовольства со стороны коренных жителей и предложен подход для честного и справедливого соглашения. Через две недели после того, как Верховный суд Канады издал свое историческое решение Кальдер,[14] вожди в феврале 1973 г. приехали в Оттаву для встречи с премьер-министром Канады Пьером Эллиотом Трудо и министром по делам индейцев и развитию Севера Жаном Кретьеном. На этой встрече вожди изложили, каким они видят будущее своих граждан, и подписали документ "Вместе сегодня для завтра наших детей".

В своем резюме этот документ предлагал подход для соглашения, которое "позволило бы индейцам Юкона жить и работать вместе наравне с белыми"[15] путем создания экономической базы для Первых наций Юкона. По этому предложению, вожди "требовали права самим планировать [свое] будущее".[16] Они настаивали, чтобы федеральное правительство передало Первым нациям Юкона земли и финансовую компенсацию. Они также предложили, чтобы велось финансирование федеральных программ и услуг, таких, как программа по здравоохранению.

В целом основной целью предложения было обеспечить Первым нациям Юкона самостоятельную роль в управлении финансированием и ведении социальных программ для своих поселков и их жителей.

"Должна быть установлена система, при которой индейцы будут каким-то образом контролировать программы, предлагаемые нам государством. Этот контроль должен выражаться не просто в управлении программами, но и в их планировании. Если идея, лежащая в основе программы, неправильна, то мы теряем деньги и людей, работающих над ее реализацией.

В некоторых случаях мы должны быть вправе изменить существующие программы или дополнить их новыми положениями. Это будет хорошо и сэкономит нам как время, так и деньги.

Мы должны иметь право и средства, чтобы изменить или закрыть те программы, которые пагубно влияют на наших людей. Нам нужно право разрабатывать новые и более подходящие для нас программы".[17]

Вожди пришли к выводу, что самоуправление позволит решать возникающие перед поселками социальные, политические и экономические проблемы. По их мнению, если бы поселки были вправе сами принимать решения и обладали властью выполнять их, то многие проблемы можно было бы смягчить или даже разрешить окончательно.

"Когда наши общины будут планировать программы по рекреации, образованию, здравоохранению, экономическому развитию, системе исполнения наказаний, молодежи, жилищному строительству, организации нашего собственного органа самоуправления, то эти программы будут хороши с точки зрения надзора и исполнения. В этом случае инспекторам понадобится посещать наши поселки только в чрезвычайных случаях. А сейчас мы часто видим, как в наши деревни приезжают представители полиции, работники собеса, сотрудники департамента по делам индейцев, медсестры, работники исправительных служб и учреждений и прочие.

Раньше мы жили без этих людей – и полагаем, что опять сможем обойтись без них".[18]

Была предложена общая структура административной власти, состоящая из центрального[19] и местных органов. Представителей в эти органы должны избирать граждане Первых наций Юкона. Центральные органы должны были обладать политическими и административными функциями, предоставлять услуги и средства для местных органов и региональных организаций. Местные органы должны быть организованы в соответствии с территориальным законодательством как муниципалитеты. Вполне понятно, что вожди хотели выйти из ограничений Закона об индейцах.

Хотя предлагалось, чтобы первоначально первые пять лет после принятия соглашения управление всеми землями и денежными средствами контролировал центральный орган, известный как Генеральный совет индейцев Юкона, Первые нации Юкона считали централизованное управление землями и средствами нежелательным – так как в этом случае оно будет отражать централизованную структуру Департамента по делам индейцев, который в своей работе исключал или сводил к мелочам роль юконских коренных поселений. Вожди также признали отсутствие на настоящий момент возможностей для решения проблем на местном уровне и предложили, чтобы центральные органы были достаточно гибкими и смогли передавать функции ведения различных программ и услуг (таких, как культурных, землепользования, жилищного строительства, организации правовых и силовых институтов) на местный уровень, как только на нем появятся обученные, опытные и квалифицированные специалисты.

Вожди также предложили вести управление землями и ресурсами Юкона совместно с государством. Они хотели, чтобы им была гарантирована существенная роль в решении вопросов земле- и ресурсопользования не только на землях, отведенных им для поселения, но и на всех их традиционных территориях.

"После того, как земли были возвращены индейцам, мы должны получить представительство во всех ведомствах Юконского правительства по землепользованию, контролирующих структурах, советах и дирекциях. Это должно гарантировать, что будет планироваться такая земельная политика, которая будет защищать интересы индейских народов.[20]

* * *

Мы считаем, что управление ресурсами рыбы, пушных и охотничьих зверей должно быть под контролем властей, представленных федеральной Службой рыбы и дичи, территориальной администрацией Юкона и Генеральным советом индейцев Юкона. В бассейне реки Поркьюпайн управление этими ресурсами должно находиться в ведении Совета, назначенного Муниципальным советом Олд-Кроу, в который введены два представителя, назначенные федеральной Службой рыбы и дичи и территориальной администрацией Юкона".[21]

Вожди призывали ввести "программу оперативной организационной помощи" местным муниципалитетам и корпорациям, которая смогла бы выявить и подготовить руководителей, сотрудников административного аппарата, помогла общине правильно организоваться и ликвидировать дефицит власти. В частности, они требовали проведения для своих жителей специальных курсов, программ профессионального образования и финансовой помощи инициативам по организационному развитию.[22]

В документе "Вместе сегодня для завтра наших детей" вожди требовали, чтобы федеральное правительство немедленно установило переговорный комитет для изучения этого предложения и разработки законов по его осуществлению. Было предложено, чтобы этот комитет состоял из равного количества представителей от администрации Канады и Братства коренных юконцев. Этот комитет должен был закончить свою работу к 31 марта 1973 г., чтобы разработанные документы можно было утвердить на ежегодном съезде "Братства" в апреле 1973 г.

Вожди Первых наций Юкона были чересчур оптимистично настроены по поводу столь быстрой разработки земельного соглашения. Хотя премьер-министр Канады принял документ "Вместе сегодня для завтра наших детей" в качестве основы для переговоров по соглашению с Первыми нациями Юкона, добивающимися новой федеральной политики по комплексному решению их требований, федеральное законодательство по исполнению положений Зонтичного заключительного соглашения и первых четырех заключительных соглашений Первых наций Юкона было введено в силу лишь спустя два десятилетия - в феврале 1995 г.

В. Переговоры

15 ноября 1973 г. был создан и зарегистрирован как общество Совет индейцев Юкона[23](СИЮ). Его главной задачей было представлять интересы статусных и нестатусных индейцев с аборигенными правами на Юконе и добиваться признания и укрепления этих прав через заключение официального соглашения с федеральным правительством.

Процесс переговоров по соглашению длился более чем два десятилетия. Первые нации Юкона столкнулись с ограничениями федеральных прав и были вынуждены искать новые компромиссы по многим вопросам, таким, как конкретные границы отводов, раздел роялти за эксплуатацию ресурсов и формы органов самоуправления. Стоимость переговоров была огромной. Для того, чтобы профинансировать свое участие в переговорном процессе, Первые нации Юкона были вынуждены взять кредиты под процент.

После представления в апреле 1973 г. документа "Вместе сегодня для завтра наших детей" правительству Канады началось обсуждение с федеральным правительством. Несмотря на то, что в период с 1973 по 1978 гг. было сделано несколько попыток выработать земельное соглашение, которое включало бы и установление совместного планирования, Первые нации Юкона и федеральное правительство оказались неспособными достичь сколько-нибудь значительного прогресса.

Новое предложение

В январе 1978 г. СИЮ вышел из переговорного процесса для того, чтобы пересмотреть свое первоначальное предложение, и переговоры поэтому были отложены приблизительно на год. 20 января 1979 г. СИЮ представил федеральному правительству откорректированную версию своего предложения, озаглавленную "Предложение по выделению земель юконским индейцам", которое ознаменовало новый раунд переговоров. Этот шаг означал не усложнение позиции коренных народов, а разработку и углубление фундаментальных принципов.

Было ясно, что по сравнению с 1973 г. Первые нации Юкона начали требовать более подробного обсуждения и обдумывания структуры самоуправления. В 1973 г. вожди в основном сосредоточились на вопросах, связанных с землей и экономическим развитием. Документ "Вместе сегодня для завтра наших детей" устанавливал неясную структуру центрального и местного органов самоуправления и считал главным приоритетом для индейцев добиться функций ведения социальных программ, в новом же предложении однозначно заявлялись состав, функции и полномочия центрального индейского правительства и местных органов.

Хотя в новом предложении постановлялось, что для того, чтобы усилить общинные органы, структура самоуправления должна быть децентрализована, СИЮ предложил создать центральное индейское правительство с существенными обязанностями и полномочиями. Практически было предложено, чтобы власть и полномочия самоуправления, включая законодательную власть, были разделены между центральным и местными органами. Местные органы должны были иметь титул неотъемлемого владения на все индейские земли, а центральное индейское правительство контролировало бы права на полезные ископаемые и контролировало бы вопросы, связанные с возвратом этих земель к другим собственникам.

Предлагалось, чтобы центральное индейское правительство состояло из избранных представителей от общин и имело следующие функции:

"формулировать, надзирать и проводить анализ исполнения политики и программ совместной ответственности общины и центральных индейских органов;
рассматривать и принимать определенные расходы местных органов самоуправления общин, превышающие планируемые;
по запросу трех и более общинных органов самоуправления инициировать, координировать и администрировать мероприятия и работы данных органов самоуправления в сферах, где совместный подход с централизованной координацией будет для общинных органов самоуправления более выгодным;
иметь полное право распоряжаться на индейских землях вопросами образования, налогообложения, судебно-правовыми вопросами, регистрацией индейских компаний и предприятий, семейной и супружеской собственностью, завещаниями, недвижимостью и имуществом, эксплуатацией полезных ископаемых;
иметь исключительное право распоряжаться и управлять программами социального обеспечения и здравоохранения, если только ведение конкретных программ не возьмут на себя общинные органы самоуправления;
делить юрисдикцию с общинными органами самоуправления на ресурсы охоты и рыболовства и поддержание реестров членства общин;
иметь исключительные законодательные права на возобновимые ресурсы на индейских землях;
иметь исключительный контроль на все виды освоения и промышленного развития на индейских землях;
совместно с СИЮ осуществлять надзор за исполнением данного соглашения".[24]

Предполагалось, что большинство представителей каждого местного органа будут избираться, и как минимум два места будет зарезервировано для старейшин данного племени. Местные органы должны были:

иметь юридическую юрисдикцию над рекреационными программами в пределах поселка, программами исполнения законов силовых и фискальных структур, конкретных программ профобучения, программ развития поселков, корпоративных финансовых функций и инвестирования фондов племени;
регулировать и контролировать все землепользования и работы на землях, принадлежащих племени;
вести совместное управление ресурсами дичи и рыбы с центральным индийским правительством;
под юрисдикцией центрального индейского правительства иметь возможность брать на себя административный контроль за первичным образованием, программами здравоохранения поселка, программами социальной помощи, программами ухода за детьми и семейного обслуживания, программами антиалкогольными и борьбы с наркотиками, жилищного строительства и некоторых аспектов коррекционных и реабилитационных программ;
отвечать за обеспечение всех муниципальных услуг сообществу, в том числе местные дороги, водопровод и канализацию, определять цены на услуги, предоставляемые федеральным правительством;
нести законодательную и административную ответственность за все ресурсы рыбы и дичи на землях, принадлежащих племени, и управлять всеми ресурсами рыбы и дичи на землях, принадлежащих центральному индейскому правительству, совместно с центральным индейским правительством;
администрировать процедуры внесения членства и отвечать за сохранение списков членов;
отводить земли отдельным членам сообщества для разных целей, какие бы сроки и условия они не предполагали.[25]

Было предложено, чтобы центральному индейскому правительству для финансирования его операций были переданы несколько источников доходов. Во-первых, оно должно было получать роялти и арендную плату от эксплуатации ресурсов на индейских землях. Во-вторых, оно должно было получать базовое финансирование от федерального правительства. И, наконец, оно оставляло бы у себя все выплаты за лицензии, штрафы, разрешения и налоги, которые было вправе взимать с населения.

В местные органы также должен был поступать определенный процент от доходов всех корпораций юконских индейцев. Считалось, что финансирование также обеспечат федеральное правительство и администрация территории.

Переговоры возобновились в феврале 1979 г. после того, как между федеральным правительством и администрацией территории был подписан меморандум о взаимопонимании, постулировавший в качестве главного требования полное участие юконского правительства в переговорном процессе. До мая 1980 г. значимых переговоров не проводилось, и стороны работали над выработкой различных подсоглашений, которые смогли бы составить принципиальное соглашение.

Предварительное принципиальное соглашение (ППС)

В 1983 г. переговорщики СИЮ, правительства Канады и администрации Юкона пришли к согласию по содержанию принципиального предварительного соглашения (ППС). ППС было не юридическим обязательством или предписывающим контрактом, а декларацией намерений сторон достичь заключительного соглашения, основываясь на положениях и условиях, установленных в ППС. ППС должно было быть утверждено кабинетами федерального и территориального правительств, а также ратифицировано Первыми нациями Юкона. Если бы ППС было утверждено, стороны уполномочили бы переговорщиков заключить окончательное соглашение на основе ППС.

Хотя 17 апреля 1984 г. федеральное правительство утвердило ППС, а 30 июля 1984 г. в первый день специальной генеральной ассамблеи СИЮ в Тагише (Юкон) премьер-министр Джон Тернер настаивал на том, чтобы СИЮ разрешил вопрос о своих земельных требованиях быстро и оперативно, Первые нации Юкона ППС не приняли.[26]

В течение нескольких дней специальной генеральной ассамблеи СИЮ 1984 года Первые нации Юкона изучали и обсуждали содержание ППС. Ряд вопросов в ППС казался Первым нациям Юкона спорным: положения, связанные с площадями уступаемых им земель, объемами добычи и изъятия ресурсов, погашения титула, самоуправления и налогообложения казались неприемлемыми. 2 августа 1984 г. делегаты генеральной ассамблеи приняли резолюцию, призывающую к повторным переговорам по содержанию ППС. Новое ППС должно было исходить из следующих принципов:

"аборигенный титул не должен быть погашен;
должны признаваться и сохраняться права на традиционное природопользование – охоту и рыбалку для нужд пропитания;
выбор земель для отвода и повторный их отбор должны основываться на потребностях общин, а не на квотах и долях;
индейцы должны контролировать, а не просто иметь безусловное право собственности на земли, выбранные ими под отвод по соглашению;
все нестатусные индейцы должны быть соответствующим образом признаны;
все общины и их структуры власти должны быть полностью признаны и усилены".[27]

Главенствующую роль в отказе ППС сыграло отсутствие в соглашении положений о самоуправлении. ППС не давало никакой значимой роли или власти Первым нациям Юкона – оно скорее предложило "одноправительственную систему".

Одноправительственная система

Если описать одноправительственную систему ППС коротко, то она заключалась в том, что для вовлечения Первых наций Юкона в процесс управления планировалось создание новых государственных институтов, специализирующихся на конкретных вопросах – таких, как охотничьи ресурсы, землепользование, образование и местное администрирование. По ППС одноправительственная система охватывала три категории вопросов.

Во-первых, предполагалось, что вопросы, связанные с администрацией и управлением выделенных земель, будут в исключительной юрисдикции Первых наций Юкона. Эти вопросы включали бы использование и отвод уступленных земель, решения по членству в Первых нациях, распределение охотничьих участков и квот на добычу дичи. Они должны были также включать управление и ведение определенных программ и услуг, финансируемых и разработанных органами и организациями Первых наций Юкона, таких как программа по жилищному строительству. Всеми этими вопросами должны были ведать сами общины, центральный управляющий орган и другие корпоративные администрации.

Во-вторых, должны были быть вопросы, общие для всех жителей Юкона. Они касаются строительства и поддержания дорог, систем водоснабжения и канализации, сооружений общественной рекреации. Этими вопросами должны были заниматься администрации поселков на местном уровне и администрация Юкона – на уровне территории.

В-третьих, предполагалось, что будут общие вопросы особой важности для всех граждан Первых наций Юкона. Это определенные направления образования, организация судебных и правовых органов, программы по соцобеспечению и здравоохранению, сохранению памятников культуры и исторических мест. Хотя эти вопросы входят в обязанность государственных органов, ППС предусматривал вовлечение Первых наций Юкона в новые советы, что должно было гарантировать учет интересов коренных жителей. Например, предполагалось, чтобы образование осталось функцией администрации Юкона, но в Совете по образованию Юкона должно быть по крайней мере два члена или 25 % (что больше) представителей коренных народов.

Явно, что одноправительственная система, предлагающаяся в ППС, не согласовалась с правом коренных юконцев на самоуправление. Не признавались законодательные органы Первых наций Юкона. ППС обеспечивало лишь ограниченную автономию внутренних вопросов и участие коренных жителей в структурах местных и территориальной администрации посредством гарантированного представительства в советах, комитетах и других органах, образованных в заключительных соглашениях.

После отказа ППС Первыми нациями Юкона в 1984 году, правительство Канады пересмотрело свою политику относительно земельных требований и рассмотрело альтернативы для самоуправления. В это время большая часть общегосударственных дискуссий сосредоточилась на вопросах, связанных с самоуправлением. Оказалось, что поддержка систем самоуправления усиливается. Вторая конституциональная конференция по аборигенным правам состоялась в Оттаве, и на ней премьер-министр заявил, что институты самоуправления должны обсуждаться как часть вопроса о земельных требованиях.

За четыре месяца до этой конференции специальный комитет Палаты общин 3 ноября 1983 г. представил свой отчет, известный как отчет Пеннера (по имени председателя комитета Кита Пеннера). Отчет Пеннера рекомендовал, чтобы "право индейских народов на самоопределение было однозначно заявлено и усилено в Конституции Канады".[28] Он также рекомендовал, чтобы Закон об индейцах был аннулирован, Департамент по делам индейцев в течение пяти лет свернул свои работы, а администрирование налогообложением, образовательными и социальными программами передано администрациям Первых наций.

Зонтичное заключительное соглашение (ЗЗС)

Несмотря на прогрессивный общегосударственный диалог, федеральное правительство и территориальная администрация продолжали занимать устойчивую позицию отстаивания ППС, не принимая никаких крупных изменений к нему и заявляя, что процесс удовлетворения земельных требований юконских индейцев будет приостановлен, пока общины не утвердят ППС. В конце концов, однако, в марте 1985 г. федеральное правительство объявило, что возобновляет процесс переговоров по земельным требованиям и подтверждает, что требования СИЮ все еще остаются высокоприоритетными.

В январе 1986 г. переговорщики встретились, чтобы обсудить возобновление переговоров, и в ноябре 1988 г. было достигнуто принципиальное соглашение между министром по делам индейцев Биллом МакНайтом, руководителем правительства Тони Пеникеттом и председателем СИЮ Майком Смитом. Это принципиальное соглашение было ратифицировано СИЮ и обоими правительствами – федеральным и территориальным[29]. После этого 29 мая 1989 г. стороны подписали системное соглашение в Вайтхорзе.

В 1993 г. стороны представили ЗЗС, которое было разработано в соответствии с принципиальным соглашением 1988 г.[30] Положения ЗЗС были включены в заключительное соглашение каждой Первой нации Юкона в качестве его основы. Во время переговоров по каждому заключительному соглашению были введены особые статьи в рамках общего ЗЗС, связанные со специфическими условиями каждой конкретной Первой нации Юкона.

До рассмотрения вопросов самоуправления каждой Первой нации следует проанализировать положения ЗЗС по его главным составляющим – земле, финансовым вопросам и самоуправлению.

Земля

По ЗЗС в соответствии с главой 9 ("Площадь земель") среди Первых наций Юкона было распределено 41 439,81 кв. км земли. Из этой площади не более 25 899,88 кв. км могут считаться землями категории A, а оставшиеся – категории B и земли неотъемлемой собственности[31]. Земли категории A включают собственность как на поверхностные (биологические и экологические), так и на подповерхностные (полезные ископаемые) ресурсы. Первые нации Юкона не имеют никакого права собственности на полезные ископаемые, находящиеся на землях категории B, хотя имеют право на использование и беспошлинное изъятие некоторых полезных ископаемых – таких как гравий, торф, песок и известняк, находящихся на этих землях[32].

На земли категории A и B Первые нации Юкона имеют права, обязанности и полномочия, "эквивалентные титулу безусловного и неограниченного права собственности". Юконские Первые нации удостоверяют, что в пределах этих земель находятся аборигенные титулы и земельные интересы Первых наций, и следовательно, эти титулы и интересы не могут на землях категорий A и B передаваться в другие руки. Полезными ископаемыми на землях категории А они владеют как безоговорочной, постоянной и неотъемлемой собственностью.[33]

Кроме того, коренные жители Юкона имеют право доступа: "въезжать, пересекать и останавливаться на землях Короны" (федеральных) для коммерческих и некоммерческих нужд. Это право является субъектом некоторых условий.[34] Сходные права даны третьим сторонам на использование земель, уступленных индейцам, если они зарегистрированы как "неосвоенные".[35] ЗЗС также определяет условия для экспроприации уступленных земель[36] и процесса по разрешению споров, связанных с доступом и компенсациями по уступленным землям.[37]

Финансовые вопросы

По ЗЗС, правительство Канады согласилось предоставить денежную компенсацию Первым нациям Юкона в размере 242,673 млн. канадских долларов (1989).[38] Доля, выделенная каждой Первой нации, выплачивается ей в виде ежегодных выплат в течение пятнадцати лет после введения в силу заключительного соглашения.[39]

Каждая Первая нация Юкона накопила долги по займам и процентам перед правительством Канады, которые будут вычтены из пятнадцати годовых выплат финансовой компенсации.[40] Размер займов каждой Первой нации Юкона состоит из доли требованных займов, взятых СИЮ, и займов, сделанных непосредственно Первой нацией Юкона. Общая сумма кредитов каждой Первой нации также включает те средства, что были авансированы этой Первой нации как выплаты старейшинам и пожилым.[41]

Первые нации Юкона получат долю от роялти, поступающих в бюджет администрации Юкона от эксплуатации ресурсов.[42]

Статья 87 Закона об индейцах обеспечивает освобождение от уплаты подоходных налогов для статусных индейцев. В ней говорится, что статусным индейцам не надо выплачивать подоходный налог или налог на деятельность, связанную с резервацией. После введения в силу каждого заключительного соглашения к тем Первым нациям Юкона и ее гражданам, которые живут в Юконе, статья 87 перестанет применяться. В свою очередь, федеральное правительство выплатит Первым нациям Юкона 26,57 млн. канадских долларов (1990).[43] Эта сумма будет распределена между первыми нациями Юкона в соответствии с формулой, определенной для распределения финансовой компенсации.

Как особые положения внутри заключительных соглашений Первых наций Юкона установлен ряд льгот экономического развития.[44]

Самоуправление

Для самоуправления Первых наций Юкона ЗЗС устанавливает разветвленную структуру. Оно гарантирует представительство в различных советах и комитетах лиц, выдвинутых Первыми нациями Юкона. Оно также устанавливает для Первых наций административные структуры с существенными полномочиями и властью. Ни ЗЗС, ни соглашения по самоуправлению Первых наций Юкона не предусматривают положения о гарантированном числе мест в законодательной ассамблее территории или муниципальных советах.

По ЗЗС Первые нации Юкона выдвигают лиц в различные территориальные и региональные советы и комитеты.[45] В большей части случаев, советы и комитеты – такие как Юконский совет по рыболовству и управлению животным миром, советы по возобновимым ресурсам, совет по биологическим и экологическим ресурсам и совет по ресурсам культурного наследия, - состоят из равного числа представителей от коренных народов Юкона и государственных органов. Представители Первых наций Юкона составляют одну треть членов совета по водным ресурсам и Юконского совета по земельному планированию. В ЗЗС также записано, что представители коренных народов Юкона должны составлять четвертую часть Юконского совета по экономике и окружающей среде и Юконской энергетической корпорации.

В большей части случаев эти комитеты и советы создаются для выработки рекомендаций Первым нациям Юкона, федеральному правительству и территориальной администрации. В других случаях некоторые советы (такой, как совет по биологическим и экологическим ресурсам) имеют почти юридические функции, а некоторые (как совет по водным ресурсам) - полномочия по использованию конкретных ресурсов.

Главной целью системы советов и комитетов ЗЗС является гарантировать, что мнения и знания членов Первых наций Юкона влияют на рекомендации советов и комитетов и могут быть включены в политику государственных органов. Эта система советов и комитетов исходит из задач, заявленных в документе "Вместе сегодня для завтра наших детей" и содержательной части ППС.

Следует также указать, однако, что система советов и комитетов, созданная по ЗЗС, не является институтами типа "правительство с правительством", так как их члены – не делегаты тех сторон, которые их выдвигают или назначают.[46] Федеральное правительство и территориальная администрация договорились принимать во внимание рекомендации советов и комитетов (уважая их квалификацию и экспертов), но их власть советы не ограничивают. Федеральное и территориальное правительства оставляют за собой право принятия заключительного решения, с учетом этих рекомендаций по отношению к неуступленным землям. В некоторых случаях, однако, если какая-то Первая нация не может достичь соглашения с федеральным и территориальным правительством, предусматривается процесс переговоров – но окончательное решение все равно остается за федеральным правительством либо территориальной администрацией.[47]

ЗЗС признает Первые нации Юкона как правительства. Как будет показано ниже, эти правительства организуются не по Закону об индейцах, а по другим нормативным актам федерального законодательства[48] . Власть и полномочия Первых наций Юкона более существенны, чем те, что предусмотрены для общин в Законе об индейцах. Может быть, еще более важно то обстоятельство, что законы, разрабатываемые Первыми нациями Юкона, не должны утверждаться министром по делам индейцев.

ЗЗС определяет широкий круг вопросов, которые могут быть включены в соглашение о самоуправлении Первой нации Юкона. Это такие вопросы, как:

"конституция Первой нации Юкона;
инфраструктура поселка Первой нации, общественные работы, государственные и местные органы обслуживания;
программы социального обеспечения и развития;
образование и курсы профобучения;
связь;
культура и родные языки;
религиозные верования и практики;
служба здравоохранения;
управление кадрами;
гражданские и семейные вопросы;
субъекты федерального налогообложения, сбор местных налогов, в том числе и прямые вычеты;
экономическое развитие;
судебно-силовые структуры и поддержание порядка;
установление отношений с местными администрациями, территориальным и федеральным правительством;
организация переводов денег и других финансовых трансферов;
план по выполнению соглашений". [49]

В ЗЗС также записано, что стороны могут договориться о передаче функций ведения многих программ и услуг Первым нациям.[50] В частности, ЗЗС подтверждает, что Первые нации Юкона имеют право договариваться с федеральным и территориальным правительством о передаче функций ведения образовательных программ, программ по занятости, здравоохранению и соцобеспечению, отправлению правосудия.

Соглашения по самоуправлению Первых наций Юкона

После подписания в 1989 г. системного соглашения Первые нации Юкона разработали совместно с федеральным и территориальными правительствами модель соглашения по самоуправлению, взяв за образец главу 24 (Самоуправление) в ЗЗС. Эта модель соглашения по самоуправлению позднее и стала основой принятых Первыми нациями соглашений о самоуправлении.[51]

В соответствии с этим соглашением Первая нация имеет полномочия и право принятия решений и управления в форме, согласующейся с ее культурными ценностями и институтами. Соглашения о самоуправлении дают Первым нациям существенные полномочия и функции, но они также устанавливают для самоуправления широкую и гибкую структуру, которая может изменяться в том временном графике, который определит сама Первая нация.

Как только соглашение о самоуправлении вступает в силу, община, созданная по Закону об индейцах, считается распущенной и переставшей существовать; она замещается Первой нацией Юкона, организованной в соответствии с Законом о самоуправлении Первой нации Юкона. Это означает, что самоуправляющаяся Первая нация Юкона уже не считается общиной, понимаемой по терминологии Закона об индейцах. Можно вспомнить, что первоначально вожди полагали, что местные органы самоуправления будут организованы как муниципалитеты по территориальному законодательству. Через два с лишним десятилетия переговоров стало ясно, что для органов самоуправления Первых наций не подходит вариант территориального законодательства.

На практике многие считают, что органы самоуправления Первых наций не должны создаваться ни по территориальным, ни по федеральным законам. Скорее всего, лучше было бы, чтобы федеральное законодательство просто признало неотъемлемое право граждан Первой нации Юкона на самоуправление.

Хотя соглашение о самоуправлении не может быть изменено без согласия на то данной Первой нации, в настоящее время оно не является договорным правом по статье 35 Конституции.[52] На практике, если Первые нации Юкона и договорятся с федеральным правительством подвести соглашения по самоуправлению под действие статьи 35, то принятие ЗЗС и каждого заключительного соглашения потребует принятия поправки к Конституции, а новые соглашения о самоуправлении потребуют ратификации их Первыми нациями Юкона, федеральным и территориальным правительствами.[53]

Законодательная власть

Первые нации Юкона имеют исключительные законодательные полномочия по принятию законов, связанных с администрированием их дел, внутренними операциями и управлением.[54] Первые нации Юкона вправе принимать и определенные законы, применимые ко всем коренным жителям Юкона[55], а также некоторые законы, применимые ко всем жителям, проживающим на уступленных землях.[56]

Если Первая нация Юкона не принимает законодательство по своему соглашению о самоуправлении, то ко всем ее жителям и уступленным землям продолжают применяться соответствующие федеральные и территориальные законы. Если Первая нация Юкона принимает закон, который делает территориальный закон недействительным, то этот территориальный закон перестает действовать в целом или частично ко всем гражданам данной Первой нации и на отведенных ей землях.

В соглашении о самоуправлении рекомендуется, чтобы Первые нации Юкона заключили соглашение с федеральным правительством, определившее бы сферы, в которых при каком-либо конфликте или несогласованности законы Первых наций имели бы предпочтение по отношению к федеральным.[57] Однако это соглашение все еще не разработано.

Первые нации Юкона согласились не распространять действие некоторых связанных с землями полномочий органов самоуправления на вопросы безопасности, здравоохранения, зонирования и землепользования на определенных участках уступленной земли в границах поселка.[58] Это сделано для того, чтобы учесть возможные проблемы при перекрывании законодательства по отношению к одним и тем же вопросам на одной и той же площади, могущие привести к конфликтам и недоразумениям. Это не влияет на возможности Первых наций реализовать полномочия своего органа самоуправления, в том числе другие связанные с землей полномочия.

В соответствии с соглашением о самоуправлении стороны принимают обязательство выработать специальное соглашение по поводу системы правосудия.[59] В этом соглашении могут быть определены вопросы, связанные с исполнением законов Первой нации, в том числе санкции и наказания, такие как штрафы и заключение в тюрьму. В них также могут обозначаться вопросы, связанные с вынесением судебных решений, гражданскими наказаниями, исправительными учреждениями, наказанием и любыми другими вопросами, связанными с аборигенными системами правосудия. До заключения такого соглашения применяются прежние существующие системы[60]. По этим прежним системам любой проступок по закону Первой нации Юкона будет наказываться территориальными органами правосудия согласно Закону об упрощенных наказаниях (Юкон).[61]

Совместимое землепользование

Первые нации Юкона договорились с территориальной администрацией о том, что некоторые участки уступленной земли и соседних неуступленных земель будут объектами, на которых будет достигаться совместимое землепользование. Стороны согласились консультироваться друг с другом по вопросам существующей или возможной несовместимости в землепользовании и усилиях по разрешению этой несовместимости. Если возникают споры, заинтересованные стороны должны стараться разрешить их путем переговоров и поисков компромисса. При согласии сторон споры могут разрешаться арбитражным судьей, могущим давать рекомендации.[62]

Первая нация Юкона может придти к соглашению с территориальной администрацией создать совместную плановую структуру, которая будет заниматься разработкой и внесением поправок к планам землеустройства поселков и зон освоения для осуществления совместимости землепользования.

Налоги

Соглашения о самоуправлении предоставляют Первым нациям Юкона полномочия принимать разнообразные законы по налогообложению.[63] Хотя эти полномочия не ограничивают полномочий федерального и территориального правительств взимать налоги или принимать законы по налогообложению, они приводят стороны к необходимости координировать свои системы налогообложения.

Соглашения о самоуправлении обязывают Первые нации Юкона и федеральное правительство предпринимать усилия для достижения соглашений по координации полномочий Первых наций устанавливать законы, касающиеся прямого налогообложения, в том числе личного подоходного налога. В них также записано, что следует обговорить, будут ли полномочия по налогообложению Первых наций Юкона распространяться на других лиц и организации, расположенные на уступленных землях.[64]

В соглашениях по самоуправлению записано, что администрация Юкона обязывается передавать Первой нации часть собранных налогов на имущество, если Первая нация возьмет на себя в качестве одной из форм обслуживания населения и функцию сбора налогов на имущество.

Программы и услуги

Первые нации Юкона продолжают являться участниками и получателями федеральных и территориальных программ для статусных индейцев, нестатусных индейцев или коренных жителей, в соответствии с общими критериями для участников этих программ.

Более того, Первые нации Юкона имеют возможность обговорить и взять на себя функции управления, администрирования и предоставления определенных программ и услуг.[65] Для этого следует заключить так называемое "Соглашение о передаче программ и услуг" (СППУ). Поскольку Первые нации Юкона могут инициировать такие переговоры с федеральным и территориальным правительствами ежегодно, их институты и функции будут расти и изменяться в том режиме, который они сами определят. Как ранее говорилось, передача функций управления, администрирования и предоставления программ и услуг поселкам и гражданам была одной из главных целей документа "Вместе сегодня для завтра наших детей".

Финансирование органов самоуправления

Первые нации Юкона должны заключить с правительством Канады соглашение о финансовом трансфере органам самоуправления (ФТОС), которое позволит Первым нациям Юкона иметь средства для обеспечения государственного обслуживания населения на уровне, сравнимом с другими юконцами.[66]

Хотя стороны должны периодически обновлять условия и положения СППУ и ФТОС, обязательства федерального правительства финансово обеспечивать работу институтов администрирования Первых наций Юкона и предоставления всем коренным жителям программ и услуг являются постоянными и вечными. Это означает, что Первым нациям Юкона не нужно будет для оплаты затрат на органы самоуправления использовать перечисляемые им деньги финансовой компенсации, роялти за использование ресурсов или другие получаемые ими средства.

Соглашения по местным услугам

Первая нация может начать обсуждение с другой Первой нацией, муниципалитетом или администрацией Юкона по выработке местного соглашения. Оно может касаться таких вопросов, как совместное планирование или зонирование, или координация проведения муниципальных или местных административных услуг, таких как организация водоснабжения, канализации и ремонт дорог.[67]

Региональные и районные структуры

Первая нация Юкона и администрация Юкона могут договориться организовать общую административно-плановую структуру. Если устанавливается такая структура, она должна оставаться под контролем всех жителей данного района и включать прямое представительство затрагиваемых Первых наций.[68]

Местные администрации

Вероятно, наиболее важным является то, что соглашения по самоуправлению позволяют Первым нациям Юкона создавать свои административные структуры и процедуры в соответствии с их культурными ценностями и традиционными институтами. Естественно, сотни лет до прибытия белых промышленников, охотников и торговцев у Первых наций Юкона существовали свои собственные эффективные системы управления своими гражданами, землями и ресурсами.

В середине ХХ века на Юкон прибыл представитель министерства по делам индейцев, и система управления коренными жителями Юкона и отношения органов их управления с федеральным правительством были определены в Законе об индейцах. В Законе об индейцах Первым нациям Юкона была навязана система избранного вождя и совета – община избирала вождя и по одному представителю в совет от каждой сотни членов общины.

В 1950-х годах разрозненные и отдаленные поселки на Юконе были объединены федеральным правительством для административных целей в так называемые "общины". Федеральные чиновники сочли более удобным и дешевым объединить несколько поселков одного района в одну "общину".[69] Такие слияния привели к подрыву власти органов самоуправления каждого из поселений, подрыву их культурных ценностей и посеяли вражду и раздоры между поселками на многие поколения вперед.

Следовательно, очень важно, чтобы Первые нации Юкона могли создавать свои собственные структуры и процедуры управления без всяких ограничений, навязываемых Законом об индейцах. Соглашения по самоуправлению Первых наций Юкона только определяют вопросы, которые должны быть рассмотрены в конституциях Первых наций без навязывания путей решения этих вопросов. В частности, каждая конституция должна содержать положения:

"гражданский кодекс, который включает требования для гражданства и процедуру определения, кто может считаться гражданином данной Первой нации;
описание органов управления, их обязанностей, полномочий, состава, членства и процедур управления;
система отчетности, могущая включать аудиты, посредством которых Первая нация Юкона вправе финансово отчитываться перед своими гражданами;
признание и защита прав и свобод граждан;
процедура проверки валидности законов, принимаемых Первой нацией Юкона, и аннулирование необоснованных законов;
процедура внесения поправок к конституции гражданами". [70]

В некоторых общинах разработка конституции была трудным делом – особенно в тех, которые уже не были культурно целостными из-за притока в них членов из других общин.

Опыт Первых наций Юкона показывает, что община может принять конституцию только в том случае, если граждане этой общины напрямую участвовали или имели возможность участвовать в разработке этой конституции. Граждане должны быть причастны к своей конституции. Если конституцию для принятия общиной разрабатывает небольшая группа жителей общины и технические сотрудники, скорее всего, эта конституция не будет вызывать доверие у членов общины. На практике принятие такой конституции будет сомнительным, а если она будет принята, то не будет уважаться. Поэтому разработка конституции – это всегда всесторонний, длительный и дорогостоящий процесс.

В большинстве случаев Первые нации Юкона избрали вариант возврата к одной из форм или сторон своей традиционной системы самоуправления и отошли от Закона об индейцах. Закон об индейцах во многих районах создал такие администрации, которые привели к хаосу и бездействию. Их политические позиции были очень шаткими. Политика на уровне общины не приводила к улучшению жизни жителей, не обеспечивала эффективного и справедливого управления.

Традиционные ценности и институты самоуправления коренных народов сильно повлияли на модели самоуправления, принятые в современных конституциях. В некоторых общинах традиционные системы самоуправления поменялись меньше чем 50 лет назад, старейшины этих поселков были детьми, когда эти системы все еще действовали, потому помнили и смогли описать их при разработке современных систем.

В большей части положений Первые нации Юкона отошли от западных концепций выборов и голосования. Для небольших поселений выборы и голосования часто непродуктивны. В некоторых общинах Первых наций проживает всего несколько сотен взрослых граждан и мало кто из них образован, имеет опыт или квалификацию, необходимые для того, чтобы занимать политический или административный пост. Из-за такого отсутствия кадров важно, чтобы в управлении общинами Первых наций Юкона принимал конструктивное участие каждый гражданин.

Выборы по своей природе предполагают и создают победителей и побежденных. Они порождают конкуренцию и раздоры, они разделяют, а не объединяют людей. Кандидаты, проигравшие выборы, часто образуют оппозицию по отношению к выигравшим – причем не по существу, а из принципа. Избранные представители часто видят в проигравших кандидатах угрозу, не включают их в процесс управления и не считаются с их мнениями.

Кроме того, выборная система часто формирует неправильный взгляд на управление: вопросы, требующие решения с учетом долговременной перспективы, зачастую рассматриваются как сиюминутные. Иными словами, суть решения часто сводится к тому, поможет ли оно выиграть на следующих выборах. Тогда как в большинстве случаев при выборе решения требуется анализ отдаленных последствий этого решения в будущем – возможно даже, через десять или двадцать лет, а не год или полтора.

Таким же порождающим конкуренцию и сеющим раздоры многие Первые нации Юкона считают процесс голосования, необходимый для принятия решения. Для того чтобы достигнуть решения путем консенсуса, часто требуется гораздо больше времени. В некоторых случаях консенсуальные решения отражают мнение людей со средним или даже низким уровнем сознания. Однако для многих Первых наций процесс достижения консенсуса не менее важен, чем само окончательное решение.

Учитывая все вышесказанное, многие общины приняли системы, основанные на своих клановых системах. В большинстве Первых наций Юкона существует система матриархальных кланов: каждый гражданин является членом клана волка или вороны, определяемым по клану его матери. В общинах тлингитов матриархальных кланов сразу несколько. Эти кланы обеспечивают самоидентификацию коренным жителям и устанавливают социальную структуру.

Некоторые Первые нации Юкона имеют конституции, в которых члены клана или рода для управления общиной назначают своих представителей, роль которых заключается в некотором сдерживании или установлении равновесия в системе.[71] В конституциях других Первых наций в каждом клане проводятся выборы, на которых эти представители избираются.[72] Есть и такие Первые нации, в которых сохранился процесс выборов.[73]

Тем не менее, есть у Первых наций Юкона общие для всех признаки. Это главенствующая роль старейшин и пожилых людей. В целом исполнительный орган наделен полномочиями и обязанностями осуществлять директивы для более широкого органа общины. Органы самоуправления Первых наций Юкона в процессе принятия решений стараются достичь консенсуса. Задачи органов самоуправления Первых наций Юкона ясны: установление всеохватывающего, прозрачного и подотчетного процесса управления, сориентированного не на голосование, а на консенсус. Это отличает их от системы управления, предложенной в Законе об индейцах.

Ниже будут рассмотрены конституции Первой нации Каркросс/Тагиш (ПНК/Т), Совета Та'ан-Квач'ан (СТК) и Первых наций Шампейн и Айшихик (ПНШ/А), будут проанализированы их органы самоуправления и процедуры администрирования. Конституция ПНК/Т устанавливает орган самоуправления, базирующийся на клановой системе и процессе назначения. Сходным образом конституция СТК предполагает административную систему, основанную на родовой структуре членов, назначающих органы самоуправления, в том числе и потомственного вождя. И, наконец, конституция ПНШ/А включает в себя процесс выборов.

1. ПНК/Т

Традиционная территория ПНК/Т расположена на юге Юкона и севере Британской Колумбии, на ней проживает около 800 человек. Администрация ПНК/Т базируется в городке Каркросс (Юкон), находящемся приблизительно в 80 км от Вайтхорза. В настоящее время ПНК/Т завершает разработку заключительного соглашения и соглашения по самоуправлению и надеется в 2003 г. начать их ратификацию.

ПНК/Т состоит из двух разных групп, объединенных клановой системой, – тагиши и тлингиты. После многолетних внутренних дискуссий ПНК/Т приняла в 1997 г. конституцию, основанную на клановой системе. В большинстве случаев эта конституция смогла объединить граждан ПНК/Т идеей совместной работы на благо всей общины.

Согласно конституции, орган самоуправления ПНК/Т структурирован в соответствии с шестью кланами коренных жителей. Каждый из членов ПНК/Т является членом одного из шести матриархальных кланов. Переехавшие в общину, не являющиеся членами клана, могут быть приняты в один из кланов, но не могут назначаться ни в одну структуру администрации ПНК/Т. Поскольку советниками органа самоуправления ПНК/Т являются пожилые люди, конституция предполагает создание совета старейшин, который должен советовать ассамблее и совету общины.

Главным управляющим органом ПНК/Т является ассамблея, в которую входят по три представителя (в том числе один старейшина) от каждого из шести кланов. Каждый клан назначает своих представителей в соответствии со своими правилами сроком на четыре года. Одной из функций ассамблеи является принятие законов и правил для ПНК/Т и предоставление мандатов совету.

Совет является исполнительным органом ПНК/Т и состоит из семи членов. Каждые четыре года каждый из кланов и совет старейшин назначают одного представителя, который должен занимать это место в течение четырех лет. На четырехлетний срок руководители кланов назначают одного из шести клановых представителей в совете на роль так называемого "хаа-шаа ду-хен" – главным представителя ПНК/Т.

Согласно конституции ПНК/Т, вся деятельность ассамблеи и совета должна осуществляться на основе консенсуса. В случае, когда достижение консенсуса невозможно, резолюция или решение могут быть приняты, если за них проголосовало 75 % представителей.

Конституция устанавливает совет по правосудию и наделяет ассамблею полномочиями определять его состав и структуру. В конституции записано, что совет по правосудию должен принимать жалобы и петиции от граждан в отношении действий органа самоуправления ПНК/Т, в том числе и рассматривать проблемы, касающиеся обоснованности и валидности законов ПНК/Т. Хотя эта конституция была принята в 1997 году, совет по правосудию все еще не создан. Все споры относительно органа самоуправления ПНК/Т и ее граждан до сих пор эффективно разрешались советом.

2. СТК

С незапамятных времен народность та'ан-квач'ан проживала в районе Та'ан Мун[74], расположенном приблизительно в 40 км к северу от Вайтхорза. В этой общине числится около 400 граждан.

В 1902 г. вождь племени Джим Босс, потомственный вождь СТК, потребовал от белых переселенцев принятия договора с СТК, так как переселенцы отбирали у та'ан-квач'ан земли и ресурсы. Однако это требование было удовлетворено лишь сто лет спустя, когда в 2002 г. СТК подписало свое заключительное соглашение и соглашение о самоуправлении.

В 1956 г. федеральное правительство произвело переселение индейцев, в том числе и членов СТК, в район Вайтхорза, сформировав здесь для административных целей единую общину. В июле 1998 г. министр по делам индейцев издал приказ о создании СТК как общины по терминологии Закона об индейцах.

После длительного подготовительного периода и разработки проекта, в августе 1998 г. генеральная ассамблея СТК приняла на консенсуальной основе конституцию, базирующуюся на шести традиционных родах. Все члены СТК могли проследить свое родство и установить принадлежность к одному из шести родов. Не члены родов СТК были приняты в традиционный род.

Согласно конституции, главой общины является потомственный вождь, назначающийся пожизненно как символический представитель СТК. В конституции СТК также записано, что создается совет старейшин, в который на три года назначается председатель, являющийся гражданином СТК. У председателя две функции – он действует как главный представитель СТК и работает как глава администрации органа самоуправления СТК.

Аналогично конституциям других Первых наций Юкона, конституция СТК создала совет старейшин, имеющий специфические функции - давать советы органу самоуправления СТК и осуществлять надзор за традиционными видами деятельности, гарантируя то, что община следует традициям и уважает ценности та'ан-квач'ан. Совет старейшин также наделен полномочиями удалять судью из совета по правосудию, если затронута честь совета или деятельность его малоэффективна.

В конституции записано, что генеральная ассамблея - общее собрание представителей - собирается как минимум раз в год. Для участия в генеральной ассамблее каждый из шести родов может назначить в соответствии со своими правилами шесть представителей. Генеральная ассамблея заслушивает и рассматривает отчеты органа управления СТК, дает рекомендации и наделяет правами председателя и родовой совет.

Согласно конституции СТК, главным органом управления СТК является родовой совет. Он состоит из девяти представителей от родов. Роды, которые имеют больше членов, чем другие, назначают в совет более одного представителя. Действуя на основе конституции, родовой совет старается вести все дела на консенсуальной основе. В случаях, когда консенсуса достичь не удается, требуется принятие решения 75 % голосов.

Кроме того, по конституции СТК организуется молодежный совет, в который входит по одному представителю от каждого рода в возрасте от 14 до 20 лет. Однако этот совет пока не работает.

Конституция устанавливает совет по правосудию для рассмотрения нарушений законов СТК, наказания нарушителей и рассмотрения и улаживания споров между гражданами и органами СТК. Совет также имеет полномочия определять валидность законов СТК и расследовать финансовые нарушения органа самоуправления СТК. Он состоит из трех судей, включая одного старейшину, назначенных советом старейшин. Положения конституции СТК в отношении этого совета по правосудию еще не разработаны.

Во время разработки конституции СТК многие граждане хотели, чтобы она дала общине стабильность и определенность. Потому любая предлагаемая поправка к конституции требует принятия ее 75 % представителей на генеральной ассамблее, на которой собралось как минимум 60 граждан в возрасте старше 16 лет. Если на собрании генеральной ассамблеи нет 60 граждан, то, чтобы принять поправку к конституции, требуется достижение консенсуса собравшихся. Таким образом, процесс утверждения поправок к конституции был очень сложным и потому вызвал некоторое недовольство у населения.

3. ПНШ/А

Традиционная территория ПНШ/А занимает юго-запад Юкона и северо-западную часть Британской Колумбии. ПНШ/А имеет две штаб-квартиры для своего органа управления – один расположен в Вайтхорзе, другой – в Хейнес-Джанкшен, в 130 км от Вайтхорза. На территории ПНШ/А проживают в нескольких поселках свыше 1000 жителей.

Заключительное соглашение и соглашение о самоуправлении ПНШ/А вступили в силу в 1995 г., а существующая конституция была принята в июле 2000 г. после длительного процесса ее утверждения в поселках. В соответствии с настоящей конституцией, создан совет старейшин, состоящий из граждан ПНШ/А не моложе 60 лет. Функция совета старейшин – давать рекомендации, советы и помогать в управлении администрации ПНШ/А.

Для планирования и координации работы органа самоуправления ПНШ/А, заслушивания его отчетов конституция устанавливает генеральную ассамблею. Эта ассамблея должна собирать как минимум 40 граждан в возрасте старше 16 лет и иметь кворум для совета. Конституция предписывает генеральной ассамблее принимать решения путем достижения консенсуса.

Совет, устанавливаемый конституцией, является законодательным органом ПНШ/А. Он состоит из избранного вождя, четырех членов совета, одного старейшины и одного представителя от молодежи. Среди функций совета – принятие, внесение поправок, исполнение законов ПНШ/А, мандатов и направлений развития, установленных генеральной ассамблеей. Согласно конституции, совет должен принимать решения единогласно.

Создается также молодежный совет, состоящий из граждан в возрасте от 16 до 23 лет. Он может вносить предложения, помогать и советовать органу самоуправления ПНШ/А.

Хотя конституцией ПНШ/А создание органа правосудия не предусматривается, в ней записано, что законы ПНШ/А могут быть оспорены только в суде, имеющем соответствующую юрисдикцию. Это означает, что законы ПНШ/А могут быть признаны недействительными только Верховным судом территории Юкон или судом, организованным по соглашению об администрировании правосудия, принятым ПНШ/А и федеральным и территориальным правительствами. Следует также отметить, что ПНШ/А приняла и начала исполнять закон по разрешению споров, касающихся органа самоуправления ПНШ/А и его граждан. По этому закону для улаживания споров подобного рода может создаваться независимая комиссия.

Конституция ПНШ/А запрещает продажу любого участка отведенных общине земель и устанавливает подробную процедуру передачи или обмена участками таких земель.

Заключение

Спустя восемь лет после того, как вступили в силу первые 4 соглашения о самоуправлении Первых наций Юкона, следует ответить на вопрос, привели ли эти соглашения к эффективному и справедливому управлению. Наверное, преждевременно давать какую-либо определенную оценку, однако некоторые выводы можно сделать уже сейчас.

Во-первых, ясно, что соглашения о самоуправлении улучшили процесс предоставления программ и услуг и повысили их эффективность. Согласно СППУ,[75] Первые нации Юкона могут изменить структуру или критерии наиболее важных программ и услуг. Это привело к созданию более приемлемых для данной общины программ и услуг, улучшающих качество жизни в поселках. Например, когда Первая нация берет на себя функции управления, администрирования и ведения федеральной программы социального обеспечения, она создает новую программу с более четкими критериями и возможностями, направленными на помощь молодым и физически здоровым гражданам в получении образования, посещении курсов профессионального обучения и устройства на работу.

Следует отметить, что финансирование, получаемое Первыми нациями Юкона по взятым на себя программам, сейчас стало использоваться более эффективно. Бюрократический процесс теперь требует меньше денег, потому больше средств может расходоваться на непосредственные цели программ. Еще более важно то, что, как отмечают специалисты по здравоохранению, повысилось общее качество жизни и здоровья жителей в самоуправляемых общинах[76], и эти улучшения свидетельствуют о более эффективном управлении и администрировании программ и услуг.

Однако утверждать, что возможность самим управлять своими программами и услугами привела к росту кадров и ресурсов, с полной уверенностью нельзя. Но все же сейчас Первые нации Юкона, самостоятельно определяя режим функционирования программ, имеют больше возможностей влиять на их реализацию.

Во-вторых, местный контроль и учет местных интересов в управлении землями и ресурсами способствовал улучшению процесса управления этими землями и ресурсами. В частности, власть и полномочия, в том числе законодательные, установленные в соглашениях о самоуправлении, позволили Первым нациям Юкона играть главенствующую роль в этом процессе. Следует отметить, что большинство самоуправляющихся Первых наций Юкона приняли специальные законы, связанные с управлением отведенными им землями.

Повышению качества управления землями и ресурсами по всей территории Юкона способствовало и вовлечение согласно ЗЗС граждан Первых наций в систему советов и комитетов. Использование традиционных знаний коренных жителей привлекло внимание государства к новым проблемам и открыло новые перспективы развития общин. Этому способствовал и вклад, сделанный другими жителями, участвующими в советах и комитетах, указанных в ЗЗС.

Как заявили вожди в документе "Вместе сегодня для завтра наших детей", государственные органы управления не учитывали мнения и интересы коренных жителей в вопросах, связанных с освоением земель и ресурсов Юкона, вытесняя коренное население с политической арены. Во многих случаях решения государственных органов привели к негативному воздействию на окружающую среду и пагубно отразились на жизни поселков. Сегодня мнения и интересы граждан Первых наций Юкона учитываются в процессе государственного управления благодаря существованию системы советов и комитетов.[77]

В-третьих, административные структуры и институты самоуправления Первых наций Юкона были в основном формально существующими и негибкими. Разработка же и исполнение Первыми нациями Юкона своих конституций объединили граждан. Когда действовал Закон об индейцах, внутри некоторых общин годами не утихали внутренние конфликты, обрастая в юконских средствах массовой информации слухами и снижая имидж коренных жителей. Шли бесконечные петиции и жалобы, требовавшие снять избранных вождей или расформировать советы. Результаты выборов, как правило, оспаривались. К федеральным чиновникам поступали кляузы и жалобы, просьбы вмешаться в дела общины и разрешить споры. Все это было признаками слабости административной власти и управления в соответствии с Законом об индейцах.

Конечно, внутренние споры и конфликты не исчезли и в самоуправляющихся Первых нациях Юкона, но эти споры и конфликты и способ, которым они разрешаются, показывают, что структура самоуправления работает эффективно. Дело в том, что причиной этих споров и конфликтов являются серьезные проблемы, и разрешить их часто удается только сообща и без разжигания страстей.

Почему столь велики различия в управлении по Закону об индейцах и по соглашениям о самоуправлении Первых наций Юкона? Вероятно, жители признают легитимность и имеют больше доверия к тем структурам и процедурам управления, которые были созданы по их конституциям, и больше стараются соблюдать их. Наверное, граждане понимают, что их собственные органы самоуправления принимают решения на основе уважения к истории и будущему поселков. Во времена действия Закона об индейцах причиной плохой работы управленческих структур было их бесправие, бессилие что либо изменить и политика патернализма. Соглашения же о самоуправлении, напротив, показывают гражданам, что они могут предпринять конкретные шаги для решения проблемы, улучшить свои условия и повлиять на будущее своего поселка. Они убеждаются, что теперь они могут сами изменять свою жизнь к лучшему.

Проблемы самоуправления, встающие перед Первыми нациями Юкона

После 1995 г., когда вступили в силу восемь соглашений по самоуправлению Первых наций Юкона, в отношении исполнения и администрирования их возник ряд общих проблем, которые мы рассмотрим ниже.

Дефицит кадров

По мере того, как Первые нации Юкона получали все больше полномочий по управлению, администрации и ведению программ и услуг, их возможности все больше возрастали. А дополнительные полномочия и обязанности по их исполнению, связанные с заключительными соглашениями и соглашениями по самоуправлению, вообще резко расширили круг возможностей Первых наций Юкона.

Как уже говорилось, в поселках проживает довольно ограниченное число граждан, имеющих образование, получивших подготовку или достаточно квалифицированных для того, чтобы занимать руководящие управленческие посты в современных органах самоуправления. Потому на сотрудников органов самоуправления Первых наций Юкона ложится очень большая нагрузка.

Хотя очень многие хотели бы работать на благо общества, поскольку дело это важное и интересное, в системах управления Первых наций пока еще ощущается нехватка кадров. Естественно, что в интересах Первой нации предоставить рабочие места своим гражданам: они будут работать на одном месте дольше, имея гораздо более сильные стимулы для работы и проявляя большую заинтересованность, чем не граждане Первой нации. Однако органы самоуправления Первых наций Юкона должны учитывать, что их образованные, подготовленные и квалифицированные граждане имеют больше возможностей получить работу в государственных органах и частном секторе.

Первые нации Юкона должны не только поощрять своих граждан в получении образования и профессиональной подготовки и финансировать это обучение. Одним из приоритетных направлений должно стать продолжение образования и подготовки граждан, в том числе и взрослых, уже работающих в органах самоуправления. Необходимо стимулировать стремление жителей добиваться дальнейшего образования и совершенствования различных навыков и умений. Также должны предприниматься шаги по найму и удерживанию граждан, уже имеющих определенную подготовку, квалификацию или образование.

Во-первых, работа в органе самоуправления Первой нации Юкона должна быть профессиональной и стабильной. Здесь должен соблюдаться принцип беспартийности и беспристрастности. Первая нация Юкона обязана создать общественную структуру, которая являлась бы независимой и не связанной с политикой. Если попытки органов управления Первых наций Юкона сформировать такую структуру наталкиваются на препятствия, то, вероятно, необходимо введение внутри нее системы профсоюзов, чтобы можно было гарантировать, что уважение и соблюдение прав сотрудников.

Во-вторых, зарплата и пакет льгот должны быть привлекательны и сравнимы с такими, какие имеются в государственных органах. Сотрудникам Первой нации должны предоставляться льготы – например, такие, как возможность участвовать в программах образования и профподготовки.

В-третьих, Первые нации Юкона для роста своих кадров должны вести стратегическую работу с государственными администрациями. Хотя заключительные соглашения обязывают федеральное и территориальное правительства развить на Юконе "общественную службу представителей",[78] и удержать своих сотрудников для Первых наций будет довольно проблематично, есть много возможностей для сотрудничества. Например, сотрудники Первых наций могут получить опыт управления и профессиональные знания путем прикомандирования к государственной администрации или через обменные программы.

И, наконец, Первые нации Юкона для того, чтобы привлечь к управлению образованных и квалифицированных граждан, должны создать систему пенсионного обеспечения. Если Первая нация не создаст такую систему, удержать таких сотрудников будет очень сложно.

Следует отметить, что дефицит кадров был признан как проблема Первыми нациями Юкона в 1973 г. Как уже говорилось, вожди предлагали организовать программы специального обучения и подготовки кадров, чтобы помочь местным органам подготовить руководителей и правильно организовать работу. Хотя за последние тридцать лет некоторые кадры и были подготовлены, их дефицит все еще очень ощущается в административных системах. Окончательное решение проблемы - впереди.

Развитие лидерства

По традиции следующее поколение лидеров готовилось из молодежи старейшинами и руководителями общины. Однако в период действия Закона об индейцах подготовка лидеров приостановилась. Выборный процесс, предусмотренный по Закону об индейцах, не предполагал избирать молодежь и развивать у ее представителей качества руководителей. Но едва ли не самую серьезную роль сыграло то, что множество молодежи и вообще способных людей Первых наций в 1970-х и 80-х годах покинуло свои поселки и стало участвовать в процессе разрешения земельных требований. Многие из них занимались этими переговорами много лет, и их отсутствие в поселках нанесло огромный урон сообществу.

Покинув поселки, они не только не заняли в общинах руководящие посты, но и не смогли подготовить себе смену для продолжения дела.

Сегодня Первым нациям Юкона требуются активные руководители с навыками управления и широким кругозором. Они должны четко представлять себе все аспекты и стороны заключительного соглашения и соглашения о самоуправлении и развивать отношения с другими администрациями и правительствами. Они должны уметь работать в своих поселках, достигать консенсуса и разрешать споры без конфронтаций и конфликтов. Хотя такие лидеры есть, они большей частью неопытны, и их мало.

Поскольку пока еще слишком мало людей имеют навыки и опыт руководящей работы, Первые нации Юкона должны обеспечивать возможность участия в управлении всех граждан, чтобы учитывалось мнение каждого. Если в результате выборов или по политическим мотивам кто-то из жителей оказался в стороне или исключен из системы самоуправления Первой нации Юкона, то нация должна считать это своей потерей. Как уже было сказано ранее, основополагающим принципом многих конституций Первых наций Юкона является включение граждан во все процессы управления. Первые нации должны следовать этому принципу и все делать для того, чтобы он осуществлялся.

Решая вопросы дефицита кадров, Первые нации Юкона должны привлекать на руководящие посты в органах самоуправления собственных квалифицированных и талантливых граждан. Для этого нужно установить им зарплаты и предоставить пакет льгот, включая пенсии и выходные пособия, сравнимые с теми, какие приняты в государственных администрациях. А еще - предоставлять возможность совершенствовать умения и навыки при помощи программ подготовки руководящих кадров и программ обмена с другими парламентами. В другом случае граждане Первых наций Юкона, желающие заниматься руководящей работой, могут добиваться мест в государственных администрациях.

Дефицит руководящих кадров является серьезной проблемой, и если Первые нации Юкона не смогут решить ее, по-прежнему страдая от отсутствия квалифицированных и опытных руководящих работников, то под угрозой окажется дальнейшее развитие этих наций.

Получение адекватного финансирования

Первые нации Юкона должны финансироваться на соответствующем уровне. Средства необходимы не только для работы органа самоуправления, но и для подготовки кадров и развития системы общественного обслуживания.[79]

Как отмечалось ранее, федеральное правительство и территориальная администрация обязаны отчислять Первым нациям Юкона средства на содержание органа самоуправления и проведение программ и услуг согласно СППУ и ФТОС. В целом такие соглашения действуют на срок три или пять лет. Кроме того, Первые нации Юкона получают средства от федерального правительства на осуществление функций, связанных с исполнением заключительного соглашения и соглашений о самоуправлении.

Во многом эта система аналогична финансовым отношениям федерального правительства с провинциальными администрациями. Однако если провинции имеют другие стабильные и значительные источники финансирования и могут выдержать сокращение федерального финансирования, источники доходов Первых наций Юкона на современном этапе несовершенны и незначительны и, скорее всего, будут такими еще долго. Поэтому сокращение финансирования Первых наций Юкона со стороны федерального правительства или администрации территории будет иметь ощутимые негативные последствия.

Конечно, вопросы финансирования всегда вызывают среди управляющих органов самые продолжительные дискуссии. Но если орган самоуправления Первой нации намерен осуществлять эффективное и справедливое управление, то он должен финансироваться соответственно. Для этого стороны должны все тщательно взвесить и объективно оценить, является ли существующий уровень финансирования достаточным. Вероятно, оценивать деятельность органов самоуправления и его расходы, давать рекомендации администрациям должен генеральный аудитор или другие независимые органы.

В настоящее время федеральное правительство не желает ни оценивать адекватность такого финансирования, ни рассматривать подобные вопросы с помощью какой-либо экспертизы, проводимой сторонами, заявленными в пакете документов по разрешению земельных требований.[80] Федеральное правительство с неохотой относится к идее пересмотра уровня финансирования, заявленного в заключительном соглашении и соглашениях о самоуправлении. Такой подход непродуктивен и может представлять угрозу успешной работе самоуправления на Юконе.

Стороны также должны выявлять и устранять любые преграды, мешающие или ограничивающие возможности Первых наций Юкона развивать свои собственные источники доходов, такие как доходы от налогообложения, сбора роялти или экономического развития. Например, если значительная часть финансирования, полученная от собственных источников доходов Первой нации, будет из ФТОС вычитаться, то эта нация может перестать инвестировать свои деньги в новые предприятия и вообще перестать использовать новые экономические возможности. Для развития у Первой нации Юкона экономической независимости должны быть стимулы. Поскольку полная зависимость от федерального финансирования нежелательна и непрогрессивна, следует поощрять развитие самодостаточной и стабильной экономической базы.

Надлежащее исполнение конституций Первых наций Юкона

Как отмечалось ранее, структуры и процедуры самоуправления Первых наций Юкона большей частью были выполнены. В некоторых случаях, однако, некоторые положения остались нереализованными. Например, во многих Первых нациях советы старейшин и молодежные советы были неактивны.

Хотя в большинстве конституций Первых наций Юкона записано положение о создании органа по исполнению правосудия, в функции которого входит защита прав граждан, улаживание или разрешение споров между гражданами и органами самоуправления или вынесение решений по нарушениям законов Первой нации, эти органы так и не были созданы. Отсутствие такого органа проблематично: граждане, имеющие жалобы или желающие получить судебную защиту от органа самоуправления Первой нации, могут и не иметь самостоятельного органа для независимого и объективного рассмотрения этих вопросов. Например, что должен делать гражданин, если орган самоуправления Первой нации совершил действие, не согласующееся с ее конституцией?

Хотя для разрешения такого вопроса гражданин может подать заявление в Верховный суд территории Юкон [81], процесс этот часто нереален из-за дороговизны судебных издержек и затянутости процедуры рассмотрения.

Пример такого органа правосудия можно найти в ПНШ/А, в законах [82] которой устанавливается независимый трибунал, обязанный гарантировать эффективное и уважительное разрешение споров, касающихся действий административного органа ПНШ/А. Этот трибунал имеет полномочия расследовать, выслушивать и принимать решения по жалобам. [83] Для независимого рассмотрения действий органов управления Первых наций Юкона и их сотрудников также может назначаться специальное лицо по рассмотрению жалоб. Кроме того, может быть создан орган по проверке нарушений, вызванных незаконными действиями какого-либо административного лица.

Некоторые из Первых наций Юкона хотят завершить свои переговоры относительно управления правосудием до того, как они создадут его органы, потому что предполагается, что эти соглашения определят процессы и формы рассмотрения нарушений законов Первых наций Юкона. Но пока неясно, когда эти переговоры будут завершены. Тем временем текущие споры должны разрешаться оперативно, на основе обсуждения и с использованием независимых и справедливых процедур рассмотрения.

В любом случае очень важно, чтобы были соблюдены все положения конституций, чтобы система самоуправления Первых наций Юкона была продуманной и в ней были предусмотрены механизмы корректировки, органы самоуправления были законными и вызывали доверие коренных жителей и других граждан Юкона.

Признание существенной роли центрального института

Вожди всегда признавали необходимость создания центрального института, который должен взять на себя ведущую роль и определенные функции и полномочия, согласованные с Первыми нациями Юкона. В обоих документах - "Вместе сегодня для завтра наших детей" от 1973 г. и "Предложении по разрешению земельных требований юконских индейцев" от 1979 г. - вожди сформулировали свое видение проблемы взаимодействия системы самоуправления и центрального органа, который поддерживало бы и дополнял работу местных администраций.

В соответствии с заключительным соглашением и соглашениями о самоуправлении СЮПН, являющийся в настоящее время центральной организацией для 11 из 14 Первых наций Юкона, имеет определенные исполнительские полномочия. Но он играет минимальную (если вообще играет) роль в вопросах работы органов самоуправления. Вожди делегировали ряд функций и полномочий СЮПН. Но Первые нации Юкона с неохотой идут на передачу своей новой власти центральному институту. Ведь в течение 20 лет переговоров они добивались усиления власти своих общин и рассредоточения централизованной бюрократической власти министерства по делам индейцев, стараясь передать его функции и полномочия общинам.

Однако, как отмечалось ранее, многие органы самоуправления Первых наций перегружены своими новыми обязанностями и административными функциями. На практике многие убедились, что для того, чтобы исполнять все эти обязанности, у них не хватает кадров. Поэтому для поддержки местных администраций необходимо создать сильный центральный орган управления или региональные институты.

Если центральный орган будет должным образом финансироваться и он будет наделен соответствующими правами, то некоторые обязанности и функции можно будет передоверить центральному органу, поскольку ясно, что все общие вопросы будут решаться центральной организацией более эффективно, чем отдельно каждым из ее членов.

Например, центральной организации будет легче решать вопросы дефицита кадров и нехватки руководящих сотрудников. Она может продолжать работу по разработке и исполнению программы государственного обслуживания Первых наций Юкона, развивать информационные технологии и инфраструктуры для установления более эффективных связей между Первыми нациями Юкона.

Возможно, для некоторых Первых наций Юкона было бы более удобным, чтобы их законы разрабатывались и исполнялись неким центральным или региональными органами.[84] Вероятно также, что управлять, администрировать и вести определенные программы и услуги для граждан Первых наций Юкона для центрального органа было бы более эффективно и менее затратно.

Недавно СЮПН и его члены организовали самоуправляемый секретариат, призванный поддерживать органы самоуправления Первых наций Юкона, оказывать им консультационную помощь. Этот секретариат создан в целях объединения Первых наций Юкона для разработки стратегии развития и обсуждения проблем, связанных с органами самоуправления. Эта идея в будущем призвана привести к созданию такого центрального органа, который будет не только помогать коренным нациям Юкона в их самоуправлении, но и возьмет на себя координирующую роль в развитии и работе органов самоуправления всего Юкона. Вполне понятно, что такой орган необходим.

Назначение в различные советы и комитеты ответственных и компетентных представителей

Основополагающим принципом ЗЗС является гарантированное назначение лиц, выдвинутых Первыми нациями Юкона, в различные управляющие советы и комитеты. Как уже говорилось, существует ряд таких консультативных и почти юридических советов и комитетов, состоящих из представителей от Первых наций Юкона и государственных администраций, и эти представители не являются делегатами сторон, которые их выдвигают или назначают.

Чтобы деятельность члена совета или комитета была эффективной, от него многое требуется. Этот человек вынужден тратить много времени на подготовку к заседанию совета и участию в нем. Обсуждения вопросов часто вызывают множество споров и разногласий, так как члены советов и комитетов представляют различные, иногда противоположные точки зрения и интересы. Поэтому член комитета должен быть компетентным и подготовленным оратором, обладать силой убеждения, быть хорошо информирован. Если он выдвинут от Первых наций Юкона, то ожидается, что он будет представлять интересы коренных народов.

Главной задачей советов и комитетов при выполнении своих функций является исполнение ЗЗС, заключительных соглашений и соглашений о самоуправлении Первых наций Юкона. Следовательно, представители Первых наций должны знать тексты всех соглашений и эффективно отстаивать их позиции и различные положения этих соглашений.

Поэтому важно, чтобы Первые нации Юкона выдвигали в разные советы и комитеты подходящих и подготовленных лиц. Если система комитетов и советов, организованная по ЗЗС, не сможет учитывать интересы коренных народов Юкона и включать их мнения в рекомендации советов и комитетов – что должно повлиять на или сформировать государственную политику, – то будет подорвана одна из основ самоуправления.

В заключение следует подчеркнуть, что ЗЗС и соглашения по самоуправлению не должны быть панацеей. Эти соглашения устанавливают для Первых наций Юкона инструменты для организации структур и процедур самоуправления, которые согласовывались бы с их культурными ценностями и институтами, уважались бы их гражданами и оперативно удовлетворяли бы их нужды. Предполагается, что эти инструменты также будут использоваться для развития новых отношений с другими жителями Юкона и его государственными администрациями.

Хотя процесс переговоров на Юконе затянулся, попытки Первых наций Юкона создать в своих поселках эффективное и справедливое самоуправление по-прежнему связаны с необходимостью решить множество вопросов и проблем. Потребуется какое-то время, чтобы учесть все необходимое для достижения цели. Однако, если Первые нации Юкона будут преодолевать трудности сообща, она может быть достигнута.

Примечания

[1] R.S.C. 1986, c. I-5.

[2] 14 февраля 1995 г. вступили в силу заключительные соглашения и соглашения о самоуправлении по следующим Первым нациям Юкона: Первые нации Шампейн и Айшихик, Первая нация Начо-Ниак-Дун, Тлингитский совет Теслин и Первая нация Вунтут-Гвичин.

[3] S.C. 1994, c. 34.

[4] S.C. 1994, c. 35.

[5] 31 марта 2002 г. представители от Первой нации Каркросс/Тагиш, Первой нации Клуани, Первой нации Уайт-Ривер и Первой нации Кванлин-Дун подписали меморандум о взаимопонимании с территориальной администрацией и федеральным правительством, подтвердив, что завершены детальные переговоры и представив на ратификацию проекты заключительного соглашения и соглашения о самоуправлении. Однако в этот день этот меморандум отказались подписать Первая нация Лиард и Совет дэнов Росс-Ривер.

[6] См. книгу Майкла Гейтса "Золото на Сороковой миле: ранние дни Юкона" (Michael Gates. Gold at Fortymile Creek: Early Days in the Yukon. Vancouver: UBC Press, 1994).

[7] См. книгу Джули Круикшанк "Прожитая жизнь как роман: истории жизни трех старейшин коренных юконцев" (Julie Cruikshank. Life Lived Like A Story: Life Stories of Three Yukon Native Elders. Vancouver: UBC Press, 1992).

[8] "Вместе сегодня для завтра наших детей: Заявление о недовольстве и подход к разрешению земельных требований индейских народов Юкона". Братство коренных юконцев: январь 1973 г., с. 15. ("Together Today For Our Children Tomorrow – A Statement of Grievances and An Approach to Settlement by the Yukon Indian People").

[9] см. ссылка 8, тот же документ, с. 22.

[10] см. ссылка 8, тот же документ, с. 36.

[11] см. ссылка 8, тот же документ, с. 72.

[12] Документ "Вместе сегодня для завтра наших детей" подписали 12 коренных народностей Юкона: Первая нация Каркросс/Тайгиш, Первая нация Клуани, Первые нации Шампейн и Айшихик, Первая нация Начо-Ниак-Дун, Тлингитский совет Теслин, Первая нация Вунтут-Гвичин, Первая нация Кванлин-Дун, Первая нация Лиард, Первая нация Литл-Салмон/Кармакс, Совет дэнов Росс-Ривер, Первая нация Селькирк, Тр'ондек Гвич'ин. Документ был также подписан исполнительным директором Братства коренных юконцев. В ЗЗС было признано 14 Первых наций Юкона: в 1991 г. как община в соответствии с Законом об индейцах зарегистрировалась община Уайт-Ривер, а в 1998 г. был признан общиной Совет Та'ан-Квач'ан.

[13] см. ссылка 8, тот же документ, с. 50. В 1969 г. представители юконских общин встретились в Вайтхорзе, чтобы обсудить соглашение по своим земельным требованиям. В 1970 г. Братство коренных юконцев провело три совещания, в 1971 г.- восемь совещаний, и в 1972 г. - семь. В январе 1973 г. для окончательной разработки документа "Вместе сегодня для завтра наших детей" было проведено специальное пятидневное совещание 110 представителей коренных общин. Собрания также проводились и в самих национальных поселках.

[14] См. судебное дело Calder против A.G.B.C. [1973] S.C.R. 313.

[15] см. ссылка 8, тот же документ, с. 4.

[16] см. ссылка 8, тот же документ, с. 4.

[17] см. ссылка 8, тот же документ, с. 30.

[18] см. ссылка 8, тот же документ, с. 37.

[19] В частности, предлагалось создать в качестве центральных органов Генеральный совет индейцев Юкона и Головной совет индейцев Юкона.

[20] см. ссылка 8, тот же документ, с. 65-66.

[21] см. ссылка 8, тот же документ, с. 68-69.

[22] см. ссылка 8, тот же документ, с. 59.

[23] Делегаты генеральной ассамблеи СИЮ 1995 г. в Доусон-Сити приняли новую конституцию, и имя организации было изменено на Совет юконских первых наций (СЮПН). В настоящее время СЮПН представляет интересы 11 из 14 Первых наций Юкона. Первая нация Кванлин-Дун, Первая нация Лиард и Совет дэнов Росс-Ривер в 1995 г. отказались подписать новую конституцию и, следовательно, не являются членами СЮПН.

[24] "Предложение по выделению земель юконским индейцам". Документ, подготовленный Советом юконских индейцев 20 января 1979г., с. 38-41.

[25] см. ссылка 24, тот же документ, с. 33-37.

[26] В положениях ППС было записано, что для его ратификации требуется поддержка как минимум 9 из 12 общин. После двухмесячной компании по информированию общественности, которая началась согласно ППС в октябре 1983 г., восемь общин приняли ППС путем референдумов, прошедших в период с ноября 1983 по июнь 1984 г. в каждой общине. За ППС проголосовали большинством голосов: Индейская община Олд-Кроу (97 против 6), община Шампейн-Айшихик (143 против 2), Индейская община Кармакс (97 против 25), Индейская община Лиард (108 против 42), Индейская община Селькирк (85 против 43), Общинный совет Клуани (50 против 17), Индейская община Доусона (148 против 42), Община Теслин (105 против 43). Хотя в общине Каркросс-Тагиш за ППС проголосовало 54 % жителей, вождь и совет установили порог прохождения предложения в 75 %, поэтому вождь Стэнли Джеймс интерпретировал результаты как несогласие с ППС. См. Стэфен Смит. Конституционные основы Юкона, т. 1 – Юконская хронология (Stephen Smyth. The Yukon's Constitutional Foundations. Northern Directories Ltd: 1991).

[27] На своей специальной генеральной ассамблее, проведенной в 1984 г. в Тагише (Юкон), СИЮ принял резолюцию № 34 путем консенсуса (60 делегатов проголосовали за и 2 воздержались).

[28] "Индейское самоуправление в Канаде: отчет специального комитета" (Ottawa: Supply and Services Canada, 1983, с. 44).

[29] Подводя итог своему собранию в Вайтхорзе, проведенному 6-9 декабря 1988 г., вожди Первых наций Юкона заявили, что они утвердили принципиальное предварительное соглашение. Администрация Юкона утвердила это соглашение от 1988 г. 16 января 1989 г. Федеральное правительство ратифицировало это соглашение 16 марта 1989 г.

[30] ЗЗС установило несколько дополнительных подсоглашений, которые были подписаны во время подготовки принципиального предварительного соглашения в 1988 г., в том числе относительно управления водными ресурсами и экологической экспертизы.

[31] Зонтичное заключительное соглашение "Umbrella Final Agreement" (Ottawa: Supply and Services Canada, 1993), статья 9.2.

[32] см. ссылка 31, тот же документ, глава 5 – Титул и управление выделенными землями.

[33] см. ссылка 31, тот же документ, статья 5.4.0.

[34] см. ссылка 31, тот же документ, статья 6.2.0.

[35] см. ссылка 31, тот же документ, статья 6.3.0.

[36] см. ссылка 31, тот же документ, глава 7 – Экспроприация.

[37] см. ссылка 31, тот же документ, глава 8 – Совет по правам на биологические и экологические ресурсы.

[38] см. ссылка 31, тот же документ, статья 19.2.0.

[39] см. ссылка 31, тот же документ, статья "График A – Пропорциональное распределение совокупных доходов 1989 г." из главы 19 – Финансовая компенсация.

[40] см. ссылка 31, тот же документ, статья 19.5.0.

[41] В июне 1980 г. СИЮ и правительство Канады договорились, что правительство будет ежемесячно выплачивать коренным жителям Юкона старше 60-летнего возраста по 150 долларов. СИЮ хотел, чтобы пожилые люди получили немедленную компенсацию в результате подписанного договора о выделении земель индейцам.

[42] см. ссылка 31, тот же документ, глава 23 – Раздел роялти от эксплуатации ресурсов.

[43] см. ссылка 31, тот же документ, статья 20.6.0.

[44] Например, см. статьи 13.12.0, 15.7.0 и 17.14.0 Заключительного соглашения Тр'ондек Гвич'ин (Ottawa: Public Works and Government Services, 1998). См. также другие статьи этого соглашения: 10.0 – "График A – Территориальный парк Томбстона" из главы 10 – Районы особого управления, 3.6.9 - "График A – историко-культурные памятники Сороковая Миля, Форт Кудахи и Форт Константин", 4.2.10 - "График B – место культурного наследия Тръо-ю-вичъин" из главы 13 – Культурное наследие и "График A – Экономические меры" из главы 22 – Экономические меры.

[45] По ЗЗС и разным заключительным соглашениям были созданы следующие советы и комитеты: комиссия по регистрации членства, комитеты по регистрации членства Первых наций, Юконский совет по планированию землепользования, региональные комиссии по планированию землепользования, Юконский совет по оценке промышленного освоения, Юконский совет по культурным ресурсам, Юконский совет по топонимике, Юконский совет по водным ресурсам, совет по рыболовству и управлению животным миром, советы по возобновимым ресурсам, совет по разрешению споров и совет по правам на поверхностные ресурсы.

[46] см. ссылка 31, тот же документ, статья 2.12.2.12.

[47] Например, см. ссылка 31, тот же документ, статья 16.8.0.

[48] см. ссылка 4, тот же документ.

[49] см. ссылка 31, тот же документ, статья 24.2.0.

[50] см. ссылка 31, тот же документ, статья 24.3.0.

[51] Новые соглашения о самоуправлении включили новые положения или поправки к существующим положениям. Например, были включены статьи по системе коммуникаций и предложены технические поправки к статьям по налогообложению и отправлению правосудия.

[52] см. ссылка 31, тот же документ, статья 24.12.1. 14 февраля 1990 г. министр по делам индейцев Пьер Кардо информировал СИЮ, что условия самоуправления принципиального соглашения 1989 года не будут конституционно утверждены, пока не будет завершено выделение земель юконцам. Федеральное правительство приняло решение о том, что вопросы самоуправления могут быть разрешены только на государственном уровне на конференции первых министров (Stephen Smyth. The Yukon's Constitutional Foundations, Vol. 1 – The Yukon Chronology. Northern Directories Ltd: 1991, с. 246).

[53] В 1995 г. СЮПН начало переговоры с федеральным правительством и территориальной администрацией, чтобы включить соглашения о самоуправлении Первых наций в статью 35 Конституции 1982 года, заявляющую федеральную политику относительно врожденных прав. В ходе этих дискуссий стороны обсудили и другие вопросы, связанные с органами самоуправления, в том числе статью 13.5.2. В то время переговоры эти так и не были завершены, и обсуждение застопорилось.

[54] См. Соглашение по самоуправлению Тр'ондек-Гвич'ин (Ottawa: Public Works and Government Services, 1998), статья 13.1.0.

[55] см. ссылка 54, тот же документ, статья 13.2.0.

[56] см. ссылка 54, тот же документ, статья 13.3.0.

[57] см. ссылка 54, тот же документ, статья 13.5.2.

[58] см. ссылка 54, тот же документ, статья 28.0.

[59] см. ссылка 54, тот же документ, статья 13.6.0.

[60] см. ссылка 54, тот же документ, статья 13.6.4.

[61] R.S.Y. 1986, c.164.

[62] см. ссылка 54, тот же документ, статья 25.0.

[63] см. ссылка 54, тот же документ, статья 14.0.

[64] Федеральное и территориальное правительства заключили с самоуправляющимися Первыми нациями Юкона соглашения о налогообложении и разделе налогов. По этим соглашениям, органы самоуправления коренных народов Юкона получают 75 % всех собранных федеральных подоходных налогов и 95 % территориального подоходного налога, выплачиваемого всеми лицами, проживающими на отведенной индейцам земле. Через 10 лет доля всей суммы федеральных подоходных налогов, получаемая органами самоуправления Первых наций, возрастет до 95 %. Относительно раздела налогов на системы связи, товары и других налогов ведутся переговоры.

[65] см. ссылка 54, тот же документ, статья 17.0.

[66] см. ссылка 54, тот же документ, статья 16.1.

[67] см. ссылка 54, тот же документ, статья 26.0.

[68] см. ссылка 54, тот же документ, статья 27.0.

[69] В 1991 г. Первая нация Уайт-Ривер отделилась от Первой нации Клуани и организовалась как община согласно терминологии Закона об индейцах. В 1998 г. от Первой нации Кванлин-Дун отделился Совет Та'ан-Квач'ан, который также зарегистрировался как община.

[70] см. ссылка 54, тот же документ, статья 10.

[71] См. конституции Первой нации Каркросс/Тагиш, Совета тлингитов Теслин и Совета Та'ан-Квач'ан.

[72] См. конституции Первой нации Селькирк и Первой нации На-Чо Ниак-Дун.

[73] См. конституции Первых наций Шампейн и Айшихик и Тр'ондек-Гвич'ин.

[74] Та'ан-Мун – это название южных тутчонов для озера Лаберж.

[75] Органы самоуправления Первых наций Юкона приняли на себя управление, администрацию и работу по предоставлению услуг в трех главных сферах: программы и услуги, связанные с управлением поселком и статусными индейцами, медицинские услуги для статусных индейцев и природопользование (управление ресурсами). Совет Та'ан-Квач'ан согласно своему соглашению о самоуправлении не взял на себя программы и услуги, связанные с социальной помощью и медицинскими услугами статусным.

[76] Джули Рамона Джей. "Переговоры против Аборигенного закона: поиски общего между двумя противоположными точками зрения" (Julie Ramona Jai. Negotiated vs. Judge-made Aboriginal Law: Bridging the Two Solitudes. Неопубликованный диплом магистра права, факультет права Университета Торонто, сентябрь 2000 г., с. 36). Джей приводит комментарии д-ра Тиммерсманса, цитируя его выступление на CBC Radio News, Вайтхорз (Юкон), 26 мая 2000 г.: "Управляющий Юконской санитарной частью заявляет, что "единственным крупнейшим фактором улучшения состояния здоровья на Юконе было движение за свои земельные права, независимость, передачу власти на места, за то, чтобы люди сами решали, что им делать, за то, чтобы могли контролировать свои ресурсы так, как и все остальные". Д-р Тиммерсманс добавляет: "Ясно, что если вы больше контролируете свою жизнь, ваши собственные ресурсы, вашу собственную семью, свою систему образования, здравоохранения, и все такое прочее, это является существенной составляющей вашего социального положения и способствует улучшению здоровья всего поселка".

[77] В целом федеральное и территориальное правительство всерьез учитывает рекомендации различных советов и комитетов. Например, администрацией Юкона до сего времени не была изменена или не принята ни одна рекомендация Юконского совета по рыболовству и управлению животным миром.

[78] см. ссылка 44, тот же документ, статья 1.0 "График A – Экономические меры: часть I – Особые экономические меры" из главы 22 – Меры экономического развития.

[79] СЮПН предпринял некоторые предварительные шаги относительно развития Первыми нациями Юкона системы общественного обслуживания. Организация профобучения, образовательных командировок, пенсионных программ и пакета льгот для коренных жителей, а также создание органов общественного самоуправления – не только сложная, но и дорогостоящая задача.

[80] см. ссылка 54, тот же документ, статья 6.6. См. также статью 6.0 Плана выполнения Заключительного соглашения Тр'ондек-Гвич'ин (ЗСТГ) (Ottawa: Public Works and Government Services, 1998): "В рамках данного соглашения, если не будет принято специального дополнения по этому вопросу, стороны обязаны проводить финансовый анализ Плана ЗСГТ для оценки адекватности его положений и их обеспеченности финансированием в соответствии с Планом: на пятый год введения в силу ЗСГТ; на девятый год, и далее регулярно по договоренности сторон".

[81]см. ссылка 54, тот же документ, статья 8.11: "Верховный суд Юкона должен иметь юрисдикцию в отношении любого действия или судебного процесса, связанного с данным соглашением или законодательством органов самоуправления".

[82] Закон о правительственной администрации, Пересмотренные статусы Первых наций Шампейн и Айшихик, 2002, гл. 3, статья 17.

[83] см. ссылка 82, тот же документ, статья 18.2: "Трибунал имеет право не рассматривать решения, рекомендации, действия или ошибки: (a) сделанные советом Первых наций; или (б) для которых при их принятии существует право апелляции, опротестования или подачи заявления на пересмотр данного случая другому органу, внутреннему к Первым нациям, до тех пор пока это право на апелляцию, протест или заявление у лица имеется, или пока не истечет время подачи такой апелляции, протеста или заявления".

[84] см. ссылка 54, тот же документ, статья 13.3.2. Первая нация Юкона может принимать закон местного или частного характера, действующий на отведенных землях и связанный с контролем или запрещением владеть или использовать огнестрельное оружие, другие виды оружия и взрывчатых веществ. На генеральной ассамблее 1995 г. в Брукс-Бруке (Юкон) вожди делегировали эту законодательную власть СЮПН, чтобы он мог вводить общие законы в отношении огнестрельного оружия от имени всех членов СЮПН. СЮПН предложил на обсуждение вождям проект закона об огнестрельном оружии, но он не был введен в силу. Согласно статье 12.0 своего соглашения о самоуправлении, Первая нация Юкона имеет право делегировать свою власть, в том числе законодательную, СЮПН и другим специальным органам.

Станция Земля