© OCR - А.В. Беликович, 2004. Воспроизводится по тексту: Беликович А.В. Арктика: земля и люди. Анализ национальной земельной политики северных федераций. Магадан: СВНЦ ДВО РАН, 1995. 128 с. (Труды НИЦ "Чукотка"; Вып. 3) Номера страниц указаны в квадратных скобках шрифтом малинового цвета.
Современная национальная политика Канады
Главное условие канадских национальных земельных соглашений: все выгоды получаются коллективно, а не индивидуально. Земля, деньги, льготы, прибыли поступают в распоряжение какой-то единой национальной организации, а не в частную собственность каждого жителя. В то же время сама эта организация может устанавливать внутри себя какие-то правила и часть имущества передавать в частную или индивидуальную собственность, но это дело самой организации, а не правительства.
Главный орган власти национальной общины - независимый орган самоуправления со своей законодательной структурой. На землях национальной общины также организуются муниципальные правительства городов и поселков, финансируемые из федерального бюджета. Земельное соглашение обычно предусматривает передачу определенного количества земли - в среднем от 100 до 3000 га на одного человека - и денежной компенсации в таком размере, что в среднем получается по 10-60 тыс. канадских долларов на одного члена общины (см. таблицу).
Сравнительная характеристика первых земельных соглашений
Соглашение |
Год подписания |
Земельная площадь на одного человека, га |
Денежная компенсация на одного человека, тыс. долл. |
Акт по земельным требованиям коренных жителей Аляски (ANSCA) [46] |
1971 |
200 |
14 |
Соглашение Джеймс Бэй с инуитами и индейцами кри Северного Квебека [59] |
1975 |
1640 |
2,2 |
Соглашение с Региональной корпорацией инувиалуитов Северо-Западных территорий [60] |
1984 |
3600 |
60 |
Соглашение с Нацией дэнов, Ассоциацией метисов Северо-Западных территорий [81] |
1990 |
1400 |
40 |
Соглашение с Тунгавикской федерацией Нунавут [45] |
1991 |
2000 |
35 |
Примечание. В первой строке таблицы имеются в виду доллары США, во всех остальных строках - канадские доллары.
Кроме общей денежной компенсации, выплачиваемой в течение 10-20 лет, национальная организация получает также одноразовые выплаты в год подписания соглашения и определенную долю от прибыли за счет налогов на нефтяные и другие ресурсодобывающие компании. [51]Обычно община договаривается о получении 50 % с первых 2 млн. прибыли и 5-10 % с последующих. В последних соглашениях также предусматривается, что первые 20 млн. прибылей с капитала освобождаются от налогов и, кроме того, муниципальные налоги в течение первых 15-20 лет оплачивает федеральное правительство; эти деньги идут на жилищное строительство для коренных жителей. За счет налогов на прибыль от добычи полезных ископаемых коренные жители Канады в целом получают в год до 1 млн. канадских долларов, от налогов за эксплуатацию леса - еще 5 млн.
Доступ на национальные земли других лиц не ограничен, если они не преследуют цель получения прибыли или какого-то коммерческого производства. В противном случае любое право использования ресурсов - будь то земля, полезные ископаемые, лицензия на добычу зверя или рыбы - должно покупаться. Землями и ресурсами управляют специальные органы, созданные при национальных правительствах. Порча или какой-нибудь урон национальным ресурсам должны возмещаться штрафами или компенсациями. Экспроприация национальных земель федеральным правительством допускается в исключительных случаях, но тогда правительство должно компенсировать это изъятие другими землями или денежными суммами.
Национальные земли не облагаются налогом, если коммерчески никак не освоены, а служат лишь местом для охоты и рыбной ловли. Застроенные земли, а также любые земли, на которых ведутся производство или торговля, облагаются обычными налогами, как всякая частная земля.
Соглашения не ограничивают коренных жителей в их требованиях, наоборот, многие из них предполагают увеличение национальных земель в будущем за счет каких-либо других земель. Кроме того, коренные жители имеют право охотиться и ловить рыбу не только на своих, но и на всех федеральных землях, за исключением лишь особо охраняемых или каких-то специальных территорий (вроде военных баз или заповедников). [52]
Все соглашения предусматривают значительное участие коренных жителей в распоряжении ресурсами их земель. Так, представители коренных национальностей должны составлять половину членов всех советов, связанных с землепользованием, земельным планированием, экологической экспертизой, рациональным использованием животного мира, охраняемыми территориями и т. п. Вся информация о природных ресурсах, в том числе и минеральных, поступает в национальные советы, и они имеют совещательный голос при принятии решения о добыче.
Рис. 25. Центрально-канадские эскимосы [32] были одним из последних народов, долгое время не затронутых европейской цивилизацией. Даже в XX в. у них сохранялись луки со стрелами.Центральные эскимосы вели настоящую кочевую жизнь, зимуя вдоль замерзших проливов и каналов, а летом продвигаясь вглубь материка для охоты на карибу. |
Интересные правила предусмотрены при создании на национальных землях особо охраняемых территорий. Администрации национальных парков, заказников и заповедников финансируются федеральным правительством, но управление ими осуществляется совместно через советы, созданные при национальных правительствах. Причем в национальных парках разрешено традиционное природопользование - охота и рыбалка, народные промыслы коренных жителей, в том числе в парках остаются тропы, зимовья, рыбацкие базы и т. п. [66]. Лишь на строго заповедных территориях доступ коренным жителям ограничен, но и в этом случае право сдвигать границы имеет только национальный совет. Обычно особо охраняемые территории руководятся комитетом, состоящим наполовину из членов национального совета по рациональному природопользованию, наполовину - из сотрудников служб федерального и территориального уровня.
Недостатком соглашений является то, что практически все они допускают в исключительных случаях сильное вмешательство федерального правительства в дела национальных территорий. Это может случиться не только при угрозе войны, но и при открытии существенных запасов каких-то полезных ископаемых или возникновении крупных проектов, сулящих либо большую прибыль, либо международный авторитет. Кроме того, земельное законодательство Центральной Канады, СЗТ и Юкона старается очень расплывчато трактовать право владения землями, если оно не касается мелких частников. Законы нередко оставляют открытым вопрос об истинной форме собственности на национальных землях, особенно если речь идет о землях дикой природы. В основном вопрос решается в зависимости от того, имеются ли на этих землях какие-то месторождения. Чем дальше на север, тем больше прав получают коренные жители в использовании своих земель и в политическом самоуправлении; чем ближе на юг, тем более изощренными становятся правила лицензирования, ибо эти земли являются зоной столкновения многочисленных интересов.
Тем не менее именно в Канаде мы сейчас наблюдаем самые положительные процессы в развитии национальных сел и общин [82]. Индейские резервации вступают в новую эру своего существования, когда они фактически теряют статус резерваций в старом смысле этого слова, а получая правительственную поддержку, становятся национальными округами и национальными районами. Из этой серии - поддержка правительством создания территории Нунавут как независимой от СЗТ административной единицы.
С каждым годом в Канаде регистрируются и удовлетворяются земельные требования все новых и новых общин. В федеральном правительстве работает специальное министерство по делам индейцев и развитию Севера, которое вместе с территориальными правительствами ведет несколько программ по социальному и экономическому развитию [53] Юкона и СЗТ [83]. Из них самые крупные - программа по Северу, программа по делам индейцев и инуитов, программа национальных земельных требований. Земельное планирование осуществляется совместно с региональными комиссиями и советами, а также с четырьмя крупнейшими национальными организациями - Нацией дэнов, Ассоциацией метисов, Тунгавикской федерацией Нунавут и Региональной корпорацией инувиалуитов.
Десятилетие 90-х открылось появлением в федеральном правительстве нового документа - национальной программы, ставящей своей целью построение новых отношений между правительством и коренными народами. Главные элементы программы - ускорение решений по земельным заявкам, социальное и экономическое развитие резерваций, распространение в современном канадском обществе идеологии и культуры коренных народов.
Программа вызвала целую волну местных правительственных документов по национальной политике. В 1990 году правительство Британской Колумбии приняло историческое решение по участию в принятии земельных требований индейцев, а в СЗТ было подписано земельное соглашение с Тунгавикской федерацией Нунавут. В 1991 году достигнута принципиальная договоренность правительства с народом нишга. Заключены соглашения с общиной Теслин в Британской Колумбии и общиной Стоуни в провинции Альберта, с народом гвичин - в Юконе и СЗТ. Начиная с этого года проходят переговоры о получении земель с Федерацией индейцев Саскачевана. В 1992 году предложения по реформе Индейского акта внесены в правительство [82, 83]. [54]
Сейчас в Канаде организовано большое количество экономических организаций, контролируемых индейцами и эскимосами. Популярны национальные программы по развитию туризма, сельского и лесного хозяйства. Национальным общинам передаются школы и другие социальные институты, происходит постепенный переход административной власти к структурам национального самоуправления.
Результаты тех процессов, что идут сейчас в Канаде, будут видны гораздо позднее, но уже сейчас можно проследить некоторые тенденции. Наибольшего успеха в самоопределении добились народы, занимающие наиболее обширные территории и имеющие наиболее крупные политические объединения, - инуиты и инувиалуиты. Те индейские общины, что действовали разрозненно, а не под крышей крупных партий и организаций, фактически остались на уровне своих резерваций, лишь закрепив свои права. Некоторые национальные общины стремятся слить свои земли под эгидой единого национального правительства, так как это сулит большие экономические выгоды и большую устойчивость, но это не так-то просто сделать. Во-первых, общины представляют собой разные культурные группы, стремящиеся к независимости и самоидентификации, а во-вторых, их земли разорваны и разбросаны клочками среди провинциальных и федеральных земель, что затрудняет единое управление ими.
 |
Рис. 26. Канадский поселок Траут-Лэйк ("Озеро Форелей") расположен недалеко от южной границы СЗТ, и живут здесь 57 человек. 94 % населения составляют дэны (атабаски), их основноезанятие - рыболовство и охота, небольшой доход приносят туристы. В поселке есть школа, в которой учится всего 12 детей [54]. |
Самые конфликтные моменты связаны с землями, имеющими большой ресурсный потенциал. Это районы по реке Маккензи и южнее, издавна занятые европейскими переселенцами. Здесь, по-видимому, никогда не удастся восстановить приоритет пользования за коренными жителями. В этом смысле территории Восточной Арктики более благоприятны для развития их в национальном плане, но и здесь крупные частные корпорации являются основными производственными и коммерческими структурами. Небольшие национальные фирмы делают лишь первые шаги в освоении [55]минеральных богатств своих земель. Федеральное правительство по-прежнему владеет монополией на выкачивание с северных территорий нефти, газа и других полезных ископаемых.
Чтобы понять особенности национального движения коренных народов Канады за свои права, необходимо четко различать процесс выработки земельных соглашений от движения конституционных реформ. Дело в том, что любой гражданин Канады имеет право внести поправку в конституцию. Так, в последние годы при обсуждении новой конституции дискутируются в основном два крупных положения: нунавикский вопрос и признание прав коренных народов. После успешного решения проблемы по зоне Нунавут инуиты Квебека решили попытаться выделить в северной части провинции аналогичную, административно независимую территорию Нунавик.
Первой попыткой достичь соглашения по конституционному оформлению прав коренных народов был так называемый Договор Митч-Лэйк 1990 года. По этому договору в конституцию Канады должна была вводиться поправка, по которой инуиты и индейцы с метисами могли бы иметь свои собственные административные единицы в ранге провинций внутри СЗТ. Однако в результате обсуждения было принято прямо противоположное решение о запрещении подобной практики. Это означало полное исключение коренных народов из политического процесса и разрешение им бороться только за экономические права.
Вторая попытка изменить канадскую конституцию была сделана в 1992 году: предлагалось внести положение, в котором коренным народам давалось бы "право на самоуправление в пределах Канады", и этот тип автономии считался бы третьим уровнем после федерального и провинциального. Однако на референдуме 26 октября большинство вновь проголосовало против этого предложения. Поэтому, хотя законодательное закрепление земельных прав многих групп коренных жителей канадского Севера и добавляет им уверенности и устойчивости, их политическая борьба далеко не закончена. Кроме того, в Канаде остается еще много этнических групп, даже земельные права которых еще не признаны. Среди них, например, инуиты и инну Лабрадора.
Одно остается несомненным: экологическое процветание северных территорий и развитие экономики, основанной на использовании возобновимых ресурсов, во многом зависят теперь от самих коренных жителей Канады, их мудрости и духовного роста.
"Они начали понимать, что как бы хорошо им ни было в мире белых людей, ничто не может заменить их собственные глубокие корни, взращиваемые столетиями. Сильно изменилась их культура, но и измененная, она продолжает составлять самый большой смысл их жизни. Одиночество всегда было той стихией, которую они знали и в которой превосходно жили. Культура белых людей никогда не займет место этого одиночества, а они сами никогда не станут частью этой культуры".
Маргарэт Кравен. Снова зовет сова [69. Р. 88].
