© OCR - А.В. Беликович, 2004. Воспроизводится по тексту: Беликович А.В. Арктика: земля и люди. Анализ национальной земельной политики северных федераций. Магадан: СВНЦ ДВО РАН, 1995. 128 с. (Труды НИЦ "Чукотка"; Вып. 3) Номера страниц указаны в квадратных скобках шрифтом малинового цвета.

КАНАДА: СЕВЕРО-ЗАПАДНЫЕ ТЕРРИТОРИИ

История власти

Когда ты видишь раковины моллюсков - знай, что это страна индейцев. Не трогай ее, оставь в покое" .

Королева Виктория [53].

Первые европейские колонисты Северной Америки решали вопросы прав собственности на землю с помощью договоров с индейцами и соглашений о мире и дружбе. Сначала эти договора использовались переселенцами для поддержания нейтралитета, а затем постепенно как инструмент получения законных прав на землю. Однако вплоть до конца XVIII в. на землях будущей Канады никакой жесткой конкуренции за земли еще не существовало, и лишь Королевская Прокламация 1763 г. начала предусматривать выкуп земли у индейцев товарами либо деньгами. Первые подобные продажи индейских прав на землю состоялись на юге нынешнего Онтарио.

В 1815 г. началось движение за создание резерваций - ограниченных территорий, в которых бы индейцы "приобщались к цивилизации", учились фермерству и новой религии. В течение всего XIX в. в Северной Америке по отношению к коренному населению насаждалась идеология ассимиляции, поэтому одним из первых законов возникшего во второй половине века Доминиона Канады стал закон 1867 г. об индейцах, устанавливающий жесткий контроль правительственного департамента над индейскими резервациями.

Рис. 15. Коренные народы Северной Канады [31, 32]:

I - эскимосы (1 - маккензи; 2 - коппер; 3 - нетсилик; 4 - иглулик; 5 - Баффиновой Земли; 6 - карибу; 7 - саутгемптонские; 8 - лабрадорские); II - атабаски (9 - гвичин; 10 - кавчоттин; 11 - монтан; 12 - каска; 13 - догриб; 14 - слэйв; 15 - йеллоунайф; 16 - секани; 17 - карриер; 18 - бивер; 19 - чипеван); III - алгонкины (20 - кри; 21 - оджибва; 22 - наскапи; 23 - монтанэс)

Большинство земель, сейчас находящихся в составе СЗТ, было передано Британской империей в юрисдикцию Доминиона Канады в 1870 г. [54]. Осваивание этих территорий началось лишь с открытием на Юконе золота в 1896 г. Правительство в те времена заключало с индейцами так называемые номерные договора, по которым коренные народы уступали свои права на землю в обмен на получение участков под резервации, ежегодные рентные выплаты, безвозмездные пособия и обещания правительства создать в резервациях школы и [37] сохранить права индейцев на охоту и рыболовство. Первым договором в СЗТ стал так называемый Договор № 8 с южными дэнами (дэнами называют себя индейцы северной Канады), живущими в районе Большого Невольничьего озера. Это соглашение в основном было следствием появления здесь золотоискателей.

Рис. 16. Ездовые сани - нарты [55]. Перед поездками эскимосы полируют поверхность санных полозьев. В качестве полозьев используются длинные полосы китового уса или кости. Они покрываются замерзшей глиной или мхом, и на них намораживается лед. На рисунке показан центрально-арктический тип саней без спинки. В других районах используются нарты со спинкой. Среди восточных эскимосов собаки привязываются веером, как показано на рисунке. У западных эскимосов собаки привязываются на один длинный поводок.

Постепенно на рубеже XIX-XX вв. к Канаде присоединяются еще несколько арктических островов, а после образования Юкона, Альберты и Саскачевана, с 1912 г. СЗТ занимают нынешнюю территорию. Открытие нефти в Норман-Уэллс в 1921 г. привело к подписанию последнего канадского договора с местными жителями - Договора № 11 с дэнами долины Маккензи - и появлению первого правительственного совета в Северо-Западных Территориях [54].

Во времена Великой депрессии на севере были найдены уран и золото. Самым благоприятным местом для поселения коренных жителей была в то время дельта р. Маккензи, где высокие цены на пушнину позволяли вести обеспеченный образ жизни. Однако жители других районов бедствовали, страдая от голода и болезней, особенно от туберкулеза.

Бурная жизнь пришла в СЗТ со второй мировой войны, когда в удаленных поселках повсеместно стали устанавливать базы ПВО, хлынула волна приезжих, а в 1942 г. началось строительство нефтепровода Кэнол, соединяющего Норман-Уэллс с Уайтхерз. Болезни, сокращение охотничьих и рыбных ресурсов, развитие в Арктике государственной системы школ и яслей привело к постепенной концентрации коренных жителей в поселках и утрате ими кочевого образа жизни [56]. К 1960 г. в СЗТ сформировалась как коммерческая отрасль искусство народных промыслов, что дало толчок образованию национальных кооперативов.

Установление собственного территориального правительства в СЗТ в 1967 г. [57] способствовало бурным процессам в общественной жизни национальных сел. Северяне быстро постигали науку и искусство политики, и вскоре стали заявлять свои права на землю. В 1965 г. в территориальном правительстве появился первый избранный народом представитель коренной национальности. В это время вся тундровая зона СЗТ добилась права избирать в территориальный совет своих представителей.

Движение коренных народов способствовало росту политической независимости СЗТ как административной единицы. Так, в начале 60-х гг. коренные жители района Маккензи предложили разделить СЗТ на Восточную и Западную территории. Хотя это предложение в то время не прошло, благодаря ему столица СЗТ переместилась из Оттавы на исконные земли СЗТ - в Йеллоунайф, а с 70-х годов в правительстве СЗТ стал работать выборный законодательный орган - Законодательная Ассамблея, и во всех районах образовались муниципальные администрации [57].

Рис. 17. Эскимос из этнической группы центральных эскимосов [31].

Название "центральные эскимосы" объединяет группы нетсилик, иглулик, аивилик и другие, живущие на Канадском Севере в отличие от гренландских и аляскинских эскимосов.

Исторически сложилось так, что общины дэнов имели более тесные прямые связи с федеральным правительством, а инуитские, северные районы - с территориальным. Поэтому в общинах инуитов Восточной Арктики муниципальные администрации пользуются гораздо большей поддержкой, тем более, что инуиты составляют здесь подавляющее большинство населения. Фактически благодаря этому большинству местные администрации [39]близки к органам общественного самоуправления, которые установились в ряде северных районов мира. Первым в Арктике районом общественного самоуправления стал округ Северного Склона на Аляске, затем в 1975 г. общественное самоуправление установили инуиты Северного Квебека в Кативике (там они составляют 90 % населения), а в 1978 г. - инуиты Гренландии (где они составляют 80 % населения) [40].

Преобладание местного населения над приезжим (52 %) предопределило ровную и устойчивую политику СЗТ на установление политической независимости и благоприятные отношения между различными национальными группами. Губернатор СЗТ был и остается в подчинении федерального Департамента (министерства) по делам индейцев и развития Севера [58], поэтому его впрямую касаются все вопросы национальной политики. Это привело к тому, что за последние 20 лет поддержка местного правительства коренными жителями значительно возросла.

В 70-х годах, несмотря на участие дэнов и инуитов в законодательной ассамблее, коренные жители часто смотрели на территориальное правительство как на бесполезный и неправомочный орган власти. Национальные организации - Инуит Тапирисат и Нация дэнов - настаивали на признании их прав и земельных требований не местным, а именно федеральным правительством. Однако ход экономических процессов резко изменил ситуацию. Открытие природного газа в долине Маккензи и начало его добычи породило бурные дискуссии между чиновниками различных уровней и коренными жителями этого района, из-за чего строительство газопровода было отложено на целое десятилетие - до 1987 г.(!) [59]. В 1977 г. федеральное правительство Канады приняло документ, по которому все земли и ресурсы СЗТ, за исключением полезных ископаемых, перешли [40] в юрисдикцию Территориального правительства [54]. Федеральное правительство оставило за собой только полное распоряжение недрами.

Этот документ способствовал фактической смене власти на местах в сторону укрепления местных и территориального правительств. В 1979 г. в законодательной ассамблее СЗТ коренные жители впервые получили большинство мест [58]. Законодательная ассамблея приняла документ, в котором декларировала тесную связь политического развития СЗТ с земельными требованиями коренных народов и по которому территориальное правительство брало на себя обязанность помогать национальным группам в оформлении их заявок.

Рис. 18. Иглу. С фотографии 1850 г. [31].

В противоположность бытующему среди европейцев мнению, снежные дома были распространены не так широко среди эскимосов, и никогда не использовались как постоянные жилища. Иглу были в ходу только в наиболее суровом регионе Центральной Арктики - ее восточной части, и только как временные базы на зимней охоте.

Вопрос раздела СЗТ вновь был поднят в земельном требовании Инуит Тапирисат (ассоциации инуитов СЗТ): предлагалось дать всем землям, находящимся к северу от границы леса, статус новой провинции и свое собственное правительство. Законодательная ассамблея одобрила эту идею, а на референдуме 1982 г. ее поддержало большинство голосов. После этого были созданы Западный и Нунавутский конституционные форумы, которые стали вести переговоры по вопросам раздела СЗТ на Западную Арктику и зону Нунавут, а также вносили свои поправки в Конституцию Канады.

Это время характеризуется также бурными спорами вокруг Северного энергетического соглашения. Национальные политические организации опротестовали соглашение из-за того, что на нем не присутствовали представители коренных жителей. В 1984 г. коренные жители добились признания 7 коренных языков официальными языками СЗТ наряду с английским и французским.

В 1989 г. представитель коренных наций - Дэниэль Норрис - впервые стал губернатором СЗТ. Спикером, то есть председателем законодательной ассамблеи СЗТ, в этот год был также выбран национальный лидер - Ричард Нерису. Это была первая сессия законодательной ассамблеи, которая велась на всех языках коренных народов СЗТ и которая постановила перевести на эти языки все правительственные документы [57].

Сейчас коренные жители составляют большинство как в законодательной ассамблее, так и в муниципальных администрациях. Благодаря этому, в ряде муниципалитетов наметилась тенденция к их слиянию с органами общественного самоуправления. Несколько поселков дэнов экспериментируют с объединенным правительством, представляющим собой совместную муниципально-общинную[41] администрацию. Кроме того, на местах работают региональные или родовые советы, образовавшиеся из периодических совещаний между чиновниками территориального правительства, мэрами муниципалитетов и старейшинами родовых общин, - это совещательные органы, имеющие право участвовать и развивать различные социальные и экономические программы. Первым в 1978 г. образовался Региональный совет Баффиновых островов, принявший свою конституцию. В 1980 г. он был признан законодательно и получил финансовую и административную поддержку СЗТ. Вскоре образовались и другие советы, что привело к утверждению законодательной ассамблеей специального документа по региональным и родовым советам.

Сегодня в СЗТ работают 7 региональных советов и 58 местных муниципалитетов с разными формами правления, десять общин находятся в подчинении местных индейских советов. Индейские советы финансируются частично федеральным, частично территориальным правительством.

Самое существенное завоевание и отличие СЗТ - большое разнообразие форм политических и административных структур. В политических и общественных движениях участвует огромное количество самых разных организаций - экономических ассоциаций (например, регионального туризма или ассоциации по строительству), групп социальной поддержки, культурных и образовательных объединений. Причем в северных территориях очень несущественна роль федеральных политических партий - либеральной, консервативной, новой демократической. Партийность не учитывается ни в законодательной ассамблее СЗТ, ни в местных администрациях, ни тем более, в родовых советах.

Сильная политическая организация населения СЗТ имеет и свою отрицательную сторону: вместо усиления внимания подвижным хозяйственным структурам вся национальная энергия уходит на поддержание этнических и межэтнических бюрократических структур. Создание многочисленных чиновничьих аппаратов породило борьбу между этими аппаратами, особенно заметную там, где большинство аппарата составляют служащие, работающие на освобожденной основе. Там, где подобные должности не выбираются, а назначаются, клерки - какой бы национальной политики они ни придерживались - начинают играть все большую роль в управлении, и в конце концов происходит переход власти от самих избранных представителей к превосходящей их числом армаде бюджетных чиновников. [42]