© OCR - А.В. Беликович, 2004. Воспроизводится по тексту: Беликович А.В. Арктика: земля и люди. Анализ национальной земельной политики северных федераций. Магадан: СВНЦ ДВО РАН, 1995. 128 с. (Труды НИЦ "Чукотка"; Вып. 3) Номера страниц указаны в квадратных скобках шрифтом малинового цвета.

Акт по земельным требованиям коренных жителей (ANCSA)

Сущность Акта - передача 44 млн. акров (17,6 млн. га) федеральных земель в собственность ассоциаций коренных жителей и оплата в размере почти 1 млрд. долларов - как компенсация в обмен на погашение их требований. Эти компенсационные деньги (половина - от ежегодных дотаций Конгресса, и половина - от штата и налогов государства на прибыли нефтяных кампаний) должны были поступать в течение 10 лет, и окончательная расплата производится в июне 1981 г.

Конечно, передача земли требовала времени, ведь 44 млн. акров - это почти 12 % всей площади Аляски, и одно только землеустройство и регистрация требовали громадной работы чиновников штата. В действительности передача земель протекала постепенно и очень медленно. Так, через 10 лет к национальным корпорациям отошло менее половины всей этой земли [36]. Лишь к настоящему времени этот процесс завершен, и можно наблюдать его результаты.

Акт устанавливал 12 национальных регионов (рис. 9), в которые входили 225 национальных села (село должно было состоять не менее чем из 25 жителей). Регионом руководит так называемая Национальная региональная корпорация - акционерная бизнесовая организация, которую должны образовать 5 самых крупных национальных фирм региона. Для эскимосов, индейцев и алеутов, не являющихся гражданами Аляски, но временно проживающих на ее территории, была образована тринадцатая региональная корпорация [36].

Рис. 9. Региональные корпорации коренных аляскинцев [28]:

1 - Арктического Склона (Arctic Slope Regional Corp.); 2 - Нана (Nana Regional Corp.); 3 - Берингова Пролива (Bering Straits Native Corp.); 4 - Калиста (Calista Corp.); 5 - Дойон (Doyon Ltd.); 6 - Атна (Ahtna Inc.); 7 - Залива Кука (Cook Inlet Region Inc.); 8 - Чугачская (Chugach Natives Inc.); 9 - Бристоль-Бэй (Bristol Bay Native Corp.); 10 - Алеутская (The Aleut Corp.); 11 - Кониагская (Koniag Inc.);12 - Сиаляска (Sealaska Corp.).

Для раздела земель между регионами использовалась сложная формула, основанная на количестве жителей и площади земель. Каждый коренной житель должен был зарегистрироваться либо как член какого-то села, либо как член региональной корпорации, и привести доказательства, что он хотя бы на 1/4 является индейцем, эскимосом или алеутом. Это был долгий и сложный процесс, естественно, вызвавший массу споров и обид, а также послуживший расколу и отчуждению коренного населения от "некоренного". В конце концов около 77 тыс. жителей были зарегистрированы как коренные граждане штата [36].

Здесь мы подходим к глубинной сути ANCSA. Права на землю по Акту предусматривали передачу земли не в собственность каждого жителя, а в собственность национальных региональных корпораций или национальных сел (сельских корпораций). В индивидуальное пользование были переданы только небольшие участки земли под полевыми и рыболовными базами и домами. В собственность сельских корпораций отводились участки, расположенные непосредственно вокруг поселков, - для села с населением до 100 человек отводилось до 26 кв. км, для сел свыше 600 человек - до 42 кв. км. Региональным корпорациям отошли земли, разбросанные по всему штату.

Права на землю для сельских корпораций означали полное владение только поверхностными ресурсами; региональные же корпорации могли распоряжаться как биологическими ресурсами своих земель, так и минеральными ресурсами всех национальных земель, таким образом, они владели всем - нефтью, газом, золотом, рыбой, лесом, зверем и т.п. 70 % своего дохода от эксплуатации этих ресурсов корпорация должна делить с другими [24] региональными корпорациями - именно поэтому все корпорации Аляски представляют собой некое экономическое целое.

Региональные корпорации подчинили всю свою деятельность выкачиванию прибыли со своих земель, и в разной степени преуспели в этом. Одна из этих корпораций была в начале 80-х годов даже занесена в лидеры списка тысячи самых крупных корпораций Америки (по прибыли и акционерному капиталу). Некоторые корпорации встретились с серьезными трудностями, кое-какие находятся на грани банкротства. Большинство корпораций находятся где-то в серединке. Ведь, действительно, ресурсный потенциал многих корпоративных земель очень велик - например, корпорация Сиаляска (рис. 9) на юго-востоке штата владеет землями с очень ценным лесом, переведенным из Тонгасского национального леса; коренные жители Дойона (внутренняя Аляска) владеют более чем 5,6 млн. га с нефтью, газом и другими полезными ископаемыми [28]!

С самого начала сельские и региональные корпорации стали конфликтовать по поводу земель. Жители сел в основном были заинтересованы в получении от государства тех земель, на которых они охотились, рыбачили, в то время как владельцы корпораций претендовали на земли с богатыми лесными или минеральными ресурсами - то есть земли, с которых можно получать прибыль. Этот конфликт стал еще более явным в 1981 г., в конце расчета платежей наличными. Дело в том, что эти компенсационные деньги распределялись на основе формулы, которая позволяла региональным корпорациям оставлять себе половину всех денег (и инвестировать их в бизнес), а сельским корпорациям переводить оставшееся. Причем сельские корпорации имели право 10 % этих денег распределять среди своих акционеров. Таким образом, в результате на самом деле на каждого коренного жителя приходилась очень малая сумма - менее 600 долларов за все 10 лет [37]. Кроме того, треть этой суммы за эти годы фактически съела инфляция. Но при принятии Акта мало кто об этом задумывался. 1 миллиард долларов казался огромными деньгами, и каждый индеец и эскимос надеялся за счет этого резко обновить свое хозяйство.

Рис. 10. Юпик перевозят свою лодку через лед бухты Головнина [14].

Снегоходы прочно вошли в современную жизнь народов Арктики.

Лидеры же региональных корпораций вкладывали свои суммы в бизнес, надеясь приумножить свой капитал. Процветание региональной корпорации зависело в основном от того, насколько полно эксплуатировались ресурсы корпоративных земель. Таким образом региональная корпорация стала главным капиталистом и хозяином национальных земель, и при умелом бизнесе могла заставить эту землю интенсивно работать на себя. Из-за монопольных прав корпорации никто не мог ни помешать ей в бизнесе, ни наложить какие-то ограничения. Лидеры корпораций были заинтересованы в хищнической эксплуатации земель, и против них стала формироваться внутренняя оппозиция.

Вообще, для многих кажется аномалией то, что в качестве главного инструмента организации людей, в течение тысячелетий живших общинами и родами, имевших очень небольшой опыт земельной собственности, Конгресс выбрал корпорацию - сугубо капиталистическое, бизнесовое предприятие. Многие считают, что именно лидеры коренных наций убедили Конгресс выбрать корпоративную систему. Именно национальные лидеры сколотили в [26] Конгрессе лобби в защиту корпоративной системы, так как считали, что любая другая организация приведет к нежелательному и неравному статусу коренных жителей. Занимающаяся бизнесом корпорация - одна из наиболее властных и сильных структур американского общества, и национальные лидеры видели в ней свою единственную надежду для будущего самоопределения и получения независимости. В определенном смысле они были правы, так как предложили соответствующий капиталистическому окружению естественный механизм, и стали жить подчиняясь всем законам капитала.

С этой точки зрения, коренные жители Аляски действительно получили свободу и землю - вернее, получили их корпорации коренных жителей, и теперь каждый эскимос или индеец оказался в полной несвободе и полной зависимости - но только уже от своей, национальной корпорации. Фактически Акт 1971 г. узаконивал капиталистический образ жизни национальных общин и полностью продавал их среднему корпоративному бизнесу.

Последствия ANCSA

Угрозу своим землям, а следовательно, своей культуре и своему будущему коренные жители поняли лишь в 80-х годах, когда разобрались, что дает им ANCSA [38, 39]. Дело в том, что Акт 1971 г. освобождал все земли национальных корпораций от налогов в течение первых 20 лет и обеспечивал каждого жителя, родившегося до 1971 г. сотней акций земельной и имущественной собственности национальной корпорации. При этом в течение первых 20 лет эти акции не могли быть проданы или каким-то другим образом изъяты у акционеров.

Однако после 1991 г. все ограничения снимаются - земли становятся предметом налогообложения, а акционеры могут распоряжаться своими акциями как угодно. Что это означало для местных жителей?.. Это означало, что у каждого акционера появляется соблазн продать свои акции и получить таким образом приличную сумму денег, но при этом лишиться своей доли земли. Риск легкого захвата земель частными кампаниями возрастал неимоверно. Кроме того, после введения налогообложения на земли увеличивался риск банкротства национальной корпорации - а при банкротстве кредиторы имеют право забрать землю и имущество корпорации.

Среди жителей началась паника. Все со страхом ждали наступления 1991 г., понимая, что с этого момента они начнут постепенно терять свои земли.

"ANCSA - как раковая опухоль. Мы получили что-то, чего мы не хотели, и сейчас мы просто сидим и ждем, когда наступит роковой 1991 год - год обреченных, и эта опухоль начнет уничтожать нас..."

Конни Сам; Хуслия [40].

ANCSA явился результатом столкновения двух чуждых друг другу культур. В фокусе этого столкновения оказалась земля. Для одной культуры она принадлежит общине, неотчуждаема и передается детям и внукам, для другой - это товар, предмет купли-продажи. [27]

"ANCSA написан с точки зрения европейского человека, и поэтому не может считаться по-настоящему национальным актом. Земля в нем имеет бизнесовую природу, почти как машина или что-то подобное. Любой может заложить ее в банк, проиграть в карты, или проиграть в какой-нибудь западный, европейский закон..."

Вирджиния Соммак; Эмблер [40].

Любое отчуждение земли или ресурсов приводит к их коммерциализации. Показателен пример с программой лицензирования коммерческого рыболовства, введенной Штатом Аляска в 1974 г. специально для помощи коренным жителям. По этой программе каждый житель, собирающийся ловить рыбу на массовую продажу, должен был получить лицензию, причем для коренных жителей она была почти бесплатна - лишь заполни документы. Мало того, что многие решили не связываться с оформлением бумаг, но те, кто все-таки получил лицензии, начали продавать их пришлому населению. В тяжелые времена лицензия была единственным источником денег, и искушение продать ее было очень велико. За десять лет число лицензий в руках коренных жителей сократилось на 14 %, а в коммерчески выгодных районах - на 20 % [41]. Сейчас чуть ли не все лицензии перекочевали к новым владельцам из приезжих. Этот случай наглядно показывает, что произойдет с течением времени и с земельными акциями.

"Теперь мне понятно, что произошло. Правительство сказало: валяйте, берите эту землю на 20 лет. Можете поиграть с ней - делайте всё что угодно. Но после 1991 года мы все равно получим её обратно".

Джим Мартинец; Клавок [40].

Кроме того, после 1991 г. появилась угроза продажи акций и среди самих коренных жителей, что приводит к расслоению на бедных и богатых и подрыву общинной идеологии. Вообще вся система введения акций была совершенно незнакома и чужда коренным жителям. Только сейчас все они стали понимать, что такое акция и что за ней стоит. С самого начала никто не видел в них никакой пользы и никакого смысла, дивидендов они не приносили, поэтому было много желающих их продать или вложить в какой-нибудь прибыльный бизнес.

Рис. 11. Разделка туши нерпы [14]. Наиболее интенсивно добыча мелких ластоногих происходит в мае-июне, когда тюлени через образовавшиеся трещины выползают греться на лед.

Ни одному народу акции не помогли удержать свои земли. Показателен в этом отношении пример с канадскими метисами [40]. Еще в 1870 г. они получили земельные акции [28] на площадь свыше 1,4 млн. акров в нынешней Манитобе. Метисы полностью зависели от охоты на бизонов, и когда появились первые белые переселенцы-земледельцы, метисы продали задешево им свои акции, а сами стали отходить дальше на запад. Так они двигались перед фронтом волны переселенцев, пока уже некуда стало откочевывать и не на кого охотиться. К 1885 г. переселенцы нагнали их и заняли все охотничьи земли. Метисы подняли так называемое Северо-Западное восстание, но их бунт был подавлен, лидер повешен, а федеральное правительство для смягчения ситуации выпустило новую порцию акций для метисов. По существу, такая подпитка акциями продолжалась еще 20 лет, но практически все метисы продавали их, чтобы было на что жить. После этого правительство отказалось вести какие-либо переговоры с метисами, и лишь спустя 100 лет после восстания (!) права метисов на землю были признаны законными.

У акций есть еще одна негативная сторона. По ANCSA акции получили только те, кто родился до 1971 г. А все вновь родившиеся уже не владеют акциями. Но ведь население постоянно растет, и с течением времени наследники первого акционера получают все меньшую и меньшую долю акционерного или земельного капитала. Так получилось, например, с индейцами осаге, занимающими ныне резервацию в Оклахоме [42]. В 1905 г. после открытия нефти и газа на их исконных землях каждый из них получил значительную долю от сдачи в аренду этих ресурсов. Но дивиденды получали только зарегистрированные в списке 1906 г., причем от владения акцией зависит право голоса на выборах. За прошедшее время сменилось несколько поколений, и сейчас большинство осаге не владеют ни акциями, ни правом голоса. Правда, есть и такие семьи, которые образовались при постепенном слиянии нескольких акционеров, и потому они владеют несколькими акциями.

В то же время по законам корпорации просто невозможно простое добавление вновь родившихся в первоначальный список - ведь в этом случае список акционеров будет постоянно меняться, а вместе с ним и доля каждого акционера. [29]

"Акции приводят к неизбежным спорам в семье. Дети начинают обвинять родителей, хотя эта вина - не их, а тех, кто принял за нас это решение".

Арлин Онгтовасрук; Шишмарев [40].

Сейчас большинство жителей понимают, что корпоративная акционерная структура играет против них, и не имеет ничего общего с традиционным социальным институтом самоуправления и общего пользования землей. Поэтому, несмотря на то, что земельные требования коренных жителей Аляски в формальном плане вроде бы улажены, национальные вопросы все чаще всплывают на волнах общественной активности [43]. После 1991 г., то есть окончательной расплаты правительства с национальными корпорациями, постоянный приток денег из федеральной казны - своеобразные дотации - прекратился, а отток денег из-за налогов увеличился, и сельские жители остались наедине со своими корпорациями. Конечно, федеральные деньги продолжают поступать по специальным социальным программам, но это уже не имеет ничего общего с национальными структурами.

Среди региональных корпораций начался процесс распада (ярчайший пример - преобразование корпорации Нана в 1994-1995 гг. в несколько независимых организаций).

На самом деле при принятии Акта 1971 г. в Конгрессе была и другая альтернатива - причем ANCSA был подписан как раз в тот момент, когда эта альтернативная идея стала овладевать большинством [44]. Что же за идея так напугала чиновников?

Речь шла о передаче земель в полное и вечное пользование общинных правительств - местных национальных органов самоуправления, которые по Акту индейской реорганизации 1934 г. были созданы в районах проживания коренных народов США [45]. Там, где были созданы резервации, эти общинные правительства владеют властью и землей монопольно. На Аляске по разным причинам система резерваций так и не была полностью реализована, хотя общинные (родовые) правительства образовались повсеместно. Они есть и сейчас, но после ANCSA их положение стало двусмысленным. Фактически сейчас в сельской Аляске сложилась удивительная ситуация - одновременное существование трех типов местной власти.

Первый тип власти - родовые (племенные) правительства (советы), избираемые коренными жителями. Второй тип власти - муниципалитеты поселков (сельские советы), курируемые штатом, и поэтому достаточно сильные. Это официальные органы, поддерживаемые государством финансово и идеологически, и избираются они всеми жителями села, несмотря на этническую принадлежность. И наконец, достаточную власть имеют сельские и региональные корпорации - порождение ANCSA. В придачу к ним работает куча совместных комиссий и советов по ANCSA, с помощью которых штат и федеральное правительство проводят свою политику природопользования. Самое же удивительное заключается в том, что во всех этих структурах часто участвуют одни и те же лица, а разделение между ними обязанностей неясно или сомнительно.

Для того чтобы разобраться, какой же из трех типов администраций больше подходит самим коренным жителям, можно сравнить эти районы с [30] теми немногочисленными резервациями, которые уже были созданы на Аляске до 1971 г. [33]. После ANCSA им было дано право выбирать - остаться резервациями или перейти на путь корпораций. Все крупные территории - Метлакатла, Тетлин, Элим, Венити и остров Св. Лаврентия - сделали свой выбор в пользу резерваций и не жалеют об этом. У них работают родовые правительства, никто не указчик им на их землях, они полностью распоряжаются всеми ресурсами и являются практически как бы государствами в государстве.

Пример этих территорий - вечный упрек ANCSA. Может показаться удивительным, но самое либеральное соглашение, когда-либо достигнутое США в отношении коренных народов, оказалось гораздо хуже введенной раньше системы резерваций! Идея общинных или родовых правительств стала доминирующей темой в современном политическом движении сельской Аляски. Акиачак был первым поселком, которому удалось ликвидировать местный муниципалитет и заменить его общинным правительством и своим собственным судейским советом. В 1985 г. часть общинных (родовых) правительств объединилась в Коалицию коренных жителей Аляски, которая требовала передать все земли ANCSA общинным правительствам. В юго-западной Аляске подобным объединением стала так называемая Нация Юпиит. Нескольким поселкам удалось передать земли в юрисдикцию общинных правительств, но большинство земель остается корпоративными [40].

Из наиболее интересных экспериментов по самоуправлению надо отметить создание инупиатами северной Аляски Округа Северного Склона (North Slope Borough) в начале 70-х гг. В связи с тем, что в этом округе инупиаты составляют большинство населения, можно считать, что этот административный орган, официально входящий в общую политическую структуру штата, фактически является некоей этнической автономией инупиатов.

Ситуация осложнилась тем, что уже в 80-х годах на Аляске стали понимать, что нефтяные запасы, за счет которых живет весь штат, подходят к концу, и вот-вот грянет страшный экономический кризис. Надежды на то, что чудесным образом появится еще один Прудо-Бэй, постепенно истаяли. Открытые недавно мелкие нефтяные резервы к востоку от Прудо-Бэй и по всему морскому побережью только подтвердили тезис о том, что нефтяной промышленности придется перестраиваться и дробить свои производственные мощности. Стало ясно, что необходимо срочно развивать альтернативные отрасли. В первую очередь, среди перспективных после угледобычи считаются лов и переработка морских рыб, сельское хозяйство, лесная промышленность. Все программы, связанные с изучением и переработкой биологических ресурсов, стали очень популярны. Но во всех этих вопросах интересы штата сталкиваются с интересами коренных жителей, ибо запасы этих ресурсов ограничены.

Для того чтобы прояснить, где сейчас проходит главный фронт борьбы индейцев и эскимосов Аляски за свои права, следует вернуться к тем событиям, что последовали после принятия ANCSA. [31]