© OCR - А.В. Беликович, 2004. Воспроизводится по тексту: Беликович А.В. Арктика: земля и люди. Анализ национальной земельной политики северных федераций. Магадан: СВНЦ ДВО РАН, 1995. 128 с. (Труды НИЦ "Чукотка"; Вып. 3) Номера страниц указаны в квадратных скобках шрифтом малинового цвета.

Борьба за биологические ресурсы

После принятия Акта по земельным требованиям коренных жителей все федеральные земли Аляски были разморожены, и за них разгорелась настоящая борьба. Война разгорелась между "зелеными" и промышленниками, и касалась тех земель, которые представляли как экономический, так и природоохранный интерес. Надо сказать, что Акт 1971 г. был принят в то время, когда США вступало в новую эру федерального использования земель с сильной тенденцией к заповеданию. В 1970 г. в Конгрессе был утвержден Акт по государственной экологической политике, который открыл "экологическое десятилетие" [46]. Федеральным ведомствам давалась директива обязательно проводить экологическую экспертизу всех проектов. Возникли сильные общественные движения, которые желали чуть ли не всю Аляску видеть заповедной. Поэтому в течение 10 лет дележки аляскинских федеральных земель разгорелась битва - одни группы считали необходимым передачу большего количества земель под национальные парки, другие - перевод их во владение производственников - Службы леса или Бюро по землепользованию. Группы коренных жителей отстаивали срединную политику, причем сельские корпорации тяготели больше к охране земель, а региональные - к освоению. Шум и споры закончились 2 декабря 1980 г., когда президент Картер подписал Земельный акт Аляски [28].

Земельный акт устанавливал границы всех видов земель и механизм по разрешению земельных конфликтов. По этому акту лишь 28 % земель было передано в юрисдикцию штата, 12 % - ассоциациям коренных жителей (в соответствии с ANCSA), менее 1 % - другим частным землевладельцам, остальные же 60 % земли остались в федеральном подчинении - большей частью это были национальные парки, заказники, национальные леса, рекреационные территории, памятники природы и другие площади дикой природы. Довольно большой площадью федеральных земель распоряжалось Бюро по землепользованию - сюда включались постоянные резервы, Арктический нефтяной резерв и 45 млн. акров никем невостребованных земель - вершины гор, ледники, пустоши и прочие неудобные земли. Они считались в совместном пользовании штата, коренных жителей и всех остальных землепользователей.

Таким образом, за счет Аляски природоохранная система США увеличилась более чем в три раза, и в результате Земельного акта Аляска теперь содержит 71 % всех территорий дикой природы США федерального подчинения (рис. 12). С точки зрения коренных жителей, такая ситуация не сулила ничего хорошего. В течение тысяч лет эскимосы, индейцы и алеуты зависели от традиционного природопользования - охоты, рыбалки, других промыслов. Катастрофические изменения в сельской Аляске за последние десятилетия привели к отрыву коренных жителей от своей национальной культуры, и в первую очередь была утеряна культура традиционного природопользования. ANCSA дал им земли, но это была лишь ничтожная часть тех огромных территорий, которые они использовали раньше. Конечно, они продолжали охотиться и рыбачить и на федеральных землях, но были вынуждены ограничиваться [32] правилами, придуманными различными ведомствами. По Земельному же акту 1980 г. огромные площади охотничьих и рыболовных участков попадали в национальные парки и прочие охраняемые территории.

Рис. 12. Природоохранные территории Аляски, находящиеся в федеральном подчинении [28].

Это был сильнейший удар по тем остаткам традиционной культуры, что сохранилась на Аляске. Для того чтобы как-то смягчить этот удар, Конгресс разрешил охоту для личного потребления на всех остальных неохраняемых землях и придумал специальные условия, по которым главный приоритет в распределении и использовании этих земель устанавливался за интересами коренных жителей. Эти условия известны под названием "приоритет традиционного природопользования" [47]. Этому приоритету должны были следовать все законы штата, связанные с охотой. Всем районам Аляски вменялось в обязанность вести специальные программы по традиционному природопользованию. Акт провозгласил образование ряда национальных советов и комиссий по традиционному природопользованию, в которых должны были участвовать представители коренного населения. Любой житель Аляски, недовольный работой федерального или штатовского правительства по защите ресурсов традиционного природопользования, мог подать в федеральный суд.

"Приоритет традиционного природопользования" вызвал целую волну проблем. Группы спортивных городских охотников выступали против него, утверждая, что коренные жители уже уступили свои права на традиционное землепользование по ANCSA, и у них не может быть больше никаких претензий. В 1982 г. группа спортсменов Аляски начала кампанию против "приоритета...", называя его дискриминацией против городских охотников. Дело в том, что все природоохранные агентства устанавливали для горожан специальные правила, сильно ограничивающие охоту, в то время как коренные жители пользовались ресурсами безлимитно при условии соблюдения природоохранных требований.

Рис. 13. Уайт-Маунтин ("Белая Гора") - маленький поселок со 150 жителями на реке Фиш на полуострове Сюард. Население живет за счет охоты и рыболовства [14].

Кампания провалилась, но это не утихомирило противников. За расовыми и культурными разногласиями скрывается физический факт - недостаточная емкость охотничьих угодий Аляски по сравнению с мощным потенциалом охотников-рыболовов (плюс спортивный [34] туризм!). На карту поставлено будущее животного мира Аляски, которому, однако, все равно, как этот пирог будет поделен.

Несмотря на "приоритет традиционного природопользования", сегодняшние дни Аляски полны разгорающихся конфликтов вокруг ресурсов. "Приоритет..." не снял основной проблемы коренных жителей, так как не дал юридических прав на рыболовство на общественных землях, а для охоты лишь создал специальные условия, по которым эти права могут реализоваться [48]. Решение конкретных вопросов природопользования встало в зависимость от юридического искусства адвокатов истца и ответчика, а фактически - от величины оплаты юридическим структурам.

Падение мировых цен на нефть и сокращение нефтедобычи в Прудо-Бэй резко отражается на жизни всего населения штата, будь оно коренное или некоренное. Сокращается количество рабочих мест в нефтяных кампаниях и связанных с ними службах, падает доля прибыли штата за счет налогов на нефтедобычу. В этих условиях битва за биологические ресурсы становится наиболее острой.

Если с правами коренных жителей на охоту на общественных землях смирились как с неизбежностью и даже стали запрашивать на охоту их разрешение, то споры вокруг рыбалки долго будоражили публику. Почти ежедневно в новостях мелькали сообщения о закрытии того или иного рыбопромыслового участка, о конфликтах, связанных с многочисленностью и запутанностью государственных природоохранных правил, о загрязнении рек и т.п. Ситуация подогревалась резким сокращением в 1993-94 гг. численности популяций кеты.

Дискуссия о правах коренных жителей на рыбалку в конце концов успешно завершилась в конце 1994 г., когда удалось провести в законодательство штата наиболее общие положения, закрепляющие за коренными народами свободу пользования рыбными ресурсами на землях Аляски. Однако предстоит работа по юридическому обоснованию этого шага и изменению соответствующих природоохранных законов, которая, вероятно, продлится несколько лет.

Ужесточению конфликтов способствует рост частного сектора. Если национальные корпорации до сих пор считаются крупнейшими собственниками земли, то за последние пять лет к ним присоединилась армада мелких частников, купивших землю по специальным, ныне популярным земельным программам [49, 50]. Возникло огромное количество организаций по разрешению ресурсных споров, охране земель, совместному управлению и т.п. Американская бюрократическая система сильно разрослась и усложнилась, и это прежде всего бьет по интересам юридически неискушенных коренных жителей. В их мир пришли новые стандарты и правила - земельные отводы и лицензии, акции и корпорации, агентства и комиссии, то есть искусственные и надуманные образования изощренного социума. Вся земля, некогда бывшая свободной, ныне оказалась поделенной на лоскутки, и каждому клочку присвоен свой код. Любое действие, любой выстрел - даже на своей земле - может вдруг оказаться незаконным, потеряна всякая устойчивость и уверенность, и толпа юристов и чиновников наживается на этой неуверенности. [35]

Бесчисленные законы и правила - словно громадный заговор чиновников, направленный на окончательный отбор ресурсов и земли у коренных жителей Аляски.

В этом юридическом лесу некоторой надеждой казалось появление в 80-х годах так называемых земельных банков [28, 51]. В земельный банк можно "помещать" те земли, которые не осваиваются коммерчески, то есть с которых не получается прибыль. В первую очередь, это земли с традиционным природопользованием. При этом национальная корпорация ими даже отдельный акционер подписывает соглашение с федеральным правительством или правительством штата (в зависимости от того, чьи земли находятся рядом), по которому земли, "помещаемые" в банк, не облагаются налогом, не могут быть проданы или переданы по суду, и никто не имеет права начать их коммерческое освоение пока не истечет срок соглашения. После 1991 г. этот тип земель остался единственным свободным от налогообложения. При освоении же земель, то есть их изъятии из банка, они опять облагаются налогом как всякая частная земля.

Учреждением земельных банков государство как бы подталкивало Федерацию коренных народов Аляски к развитию традиционного природопользования на своих землях после 1991 г. Введение этих банков было новинкой, от которой не знали, что ждать [52]. С одной стороны, земельные банки способствовали сохранению большего количества земель нетронутыми, с другой стороны, по закону при передаче земли в банк надзор за ее биологическими ресурсами и право управлять ими переходит в ведение федеральных органов.

Рис. 14. На зимней рыбалке. Ном (Аляска) [14].

В конечном счете, можно сказать, что сейчас все функции охраны природы оказались сосредоточены в основном в руках федеральных агентств. При этом последние как бы противостоят коммерческим и производственным устремлениям штата (так, кстати, это повелось и в других штатах Америки). Чиновники штата проводят откровенную политику на развитие местной промышленности и бизнеса, что само по себе неплохо, но интересы коренных жителей часто являются досадной помехой на этом пути.

Последний губернатор Аляски Хиккл, в свое время пытавшийся отменить "приоритет традиционного природопользования", был ярким представителем интересов производственного капитала. В 1994 г. Хиккл провозгласил лозунг "Сначала - для аляскинцев!", возведя в главный принцип благосостояние и интересы гражданина Аляски. Этот популистский лозунг, так же как и огромное количество собраний и совещаний по делам местных жителей, создавали вокруг губернатора плотную атмосферу благородства намерений, а постоянное внесение новых поправок и дополнений[36] в документы вконец запутывало вопрос - кто же является истинным хозяином земли и ресурсов Аляски. В этой ситуации жителю сельской Аляски оставалось либо досконально изучить юриспруденцию и право, либо просто сказать: "Я не верю Вам", как устало заявил Хикклу один из старых индейцев на очередной конференции коренных народов Аляски в марте 1994 г.

Политика Хиккла привела в конце 1994 г. к его смене новым губернатором Тони Ноулсом, за которого голосовали, договорившись между собой, все коренные жители штата. Однако только будущее сможет показать, что смена администраторов сама по себе не решает самую насущную задачу современной Америки: как возвратить людям духовную красоту, этническую гордость и любовь к жизни.