Станция Земля

КОРЕННЫЕ НАРОДЫ И РЕСУРСЫ

Конфликт, проблема самоидентификации и совместное управление: управление ресурсами лососей на реке Кускоквим (штат Аляска) и в заливе Паджет (штат Вашингтон)

1998 © Сима А. Эббин / CONFLICT, IDENTITY AND COOPERATIVE MANAGEMENT: SALMON MANAGEMENT IN THE KUSKOKWIM RIVER, ALASKA AND PUGET SOUND, WASHINGTON

Статья представлена в виде доклада на ежегодном съезде Американского рыболовного общества в Хартфорде, штат Коннектикут, в 1998 г. Сима А. Эббин является сотрудником Отдела лесоводственных и экологических исследований Йельского университета.

 

ВВЕДЕНИЕ

В этой статье обсуждаются результаты моей диссертации, которая посвящена взаимоотношениям между коренными народами штатов Вашингтон и Аляска и тихоокеанскими лососями. В данном случае рассматриваются результаты, касающиеся природы конфликта и системы совместного управления ресурсами: я анализирую, насколько конфликт изменил институционный базис управления, и как, в свою очередь, введение института совместного управления ресурсами изменило природу конфликта. И наконец, я размышляю на тему, как некоторые структурные аспекты институтов со-управления могут повлиять на процесс разрешения конфликтов и что может способствовать развитию более тесного сотрудничества при управлении ресурсами.

МЕТОДЫ

Данные собирались при использовании различных методов. Мною были посещены управленческие совещания и рыболовные предприятия. Были проанализированы статистические документы по рыболовству и документы по администрированию ресурсами, были взяты интервью у 228 рыбаков и со-управляющих в целях получения их мнения по перспективам рыболовства и управления рыбными ресурсами.

ОПИСАНИЕ ПРОБЛЕМЫ

Мои исследования проводились в двух районах, где, при существовании различных юридических механизмов, были введены институты совместного управления ресурсами. Первое исследование анализировало совместное (между штатом и общинами) управление ресурсами в заливе Паджет (штат Вашингтон), второе было посвящено управлению ресурсами лососей на реке Кускоквим (штат Аляска).

В заливе Паджет общины коренных народов в 1850-х годах подписали с государством соглашения, которые гарантировали "право на добычу рыбы на всех традиционных и новых местах лова и стациях всем называемым индейцам, то есть всем жителям Территории..." (Соглашение по Ручью Медицин 1854 г.).

В 1974 г. вышло решение Болдта, интерпретировавшее эти соглашения как разрешение общинам вылавливать 50% возможного к вылову объема рыбы и наделившее общины правом самим управлять своими рыбопромысловыми предприятиями. Кроме того, оно установило структуру совместного управления ресурсами лососей. Это решение было проведено через Верховный Суд, после чего установилась система совместного управления, институционализированная через совместные совещания управляющих промыслом ведомств штата и общин.

В каждой общине есть управляющий по рыбным ресурсам и каким-то образом организованные сотрудники по управлению природными ресурсами. Со-управляющие работают круглый год, проводя множество мероприятий по администрированию рыбного промысла, по оздоровлению и восстановлению рыбопромысловых участков и управлению водными ресурсами. Они также официально занимаются управлением береговых ресурсов, организацией быта и хозяйствования в прибрежной зоне и различного рода экологическими и природоохранными вопросами. Календарь и место проведения таких совместных совещаний часто меняется, часто (особенно в промысловые сезоны) используются телеконференции. Решения чаще всего принимаются путем достижения консенсуса, голосование по сомнительному вопросу применяется редко. Само управление достаточно подвижно, и под единой шапкой со-управления для разрешения конкретных появляющихся проблем часто образуются новые организации.

Принадлежащие общинам промысловые предприятия очень разнообразны и используют различные методы лова и рыболовные устройства в зависимости от особенностей морских и пресноводных местообитаний, в которых происходит лов, ведущийся разными общинами. Многие общинные предприятия сильно капитализированы, другие нет. Многие из опрашиваемых рыбаков во время коммерческого рыбного сезона занимаются и добычей рыбы для собственных нужд, для пропитания семей. Лососи также используются в различных церемониях и обрядах, таких как Праздник первого лосося. Другая половина лососевых ресурсов (не принадлежащая общинам по Соглашению) вылавливается крупными коммерческими рыбодобывающими и рекреационными кампаниями.

На Аляске общины не подписывали никаких соглашений с государством Соединенных Штатов, и право аборигенных народов на охотничьи и рыболовные права было установлено в Акте земельных требований коренных народов Аляски (ANCSA). В настоящее время на Аляске нет никакого юридически закрепленного общинного органа по управлению рыбным промыслом. Однако в 1987 г. была образована группа совместного управления KRSMWG, что расшифровывается как "Рабочая группа по управлению лососями реки Кускоквим". В нее вошли местные традиционные природопользователи, профессионалы, занимающиеся коммерческим и спортивным рыбным ловом, старейшины общин и обработчики рыбы. Группа в основном занимается вопросами управления коммерческих рыбопромысловых предприятий на реке Кускоквим, и не простирает свои полномочия за пределы реки.

Для того чтобы принять решения касательно открытия рыболовного сезона и установления определенных правил и квот вылова, группа регулярно собиралается в течение промыслового сезона, причем на совещания приглашаются не только ее 12 официальных членов, но и все заинтересованные представители общественности. Совещания состоятся в Бетеле и проходят в течение часа с 12 до 13 пополудни, для связи с отдаленными участниками используется система телекоммуникации. Членам группы их участие в работе не оплачивается, и обычно нет средств на оплату командировочных расходов. При принятии решений учитывается мнение меньшинства, так, два или три голоса против могут заболлотировать решение. Принятие решения зависит от количества присутствующих членов (ранее считалось что их должно быть не меньше 7, позднее – 8 и больше).

Коммерческий промысел разрешен только на участках W-1 и W-2. Участок W-1 находится в нижнем течении реки, где живут и ведут промысел большинство из 800 эскимосов юпик. Участок W-2 находится в среднем течении реки, где живут и осуществляют рыбный промысел примерно 20 держателей лицензированных пропусков. Верхнее течение реки населено в основном индейцами атабасками, и там не разрешен никакой коммерческий промысел.

Рыбаки, занимающиеся коммерческим рыбным ловом, используют небольшие ялики и дрейфующую жаберную (объячеистую) сеть, и рыболовство часто ограничивается имеющимися условиями для рыбоереработки. Традиционное рыболовство для собственных нужд - очень важный источник пропитания, улов делится и распределяется по социальной и семейной сети, обеспечивая сущность хозяйствования семьи и передачу знаний и навыков лова от поколения поколению. Есть несколько фирм по организации спортивной рыбалки, действующих в основном в верхнем течении реки и по ее притокам. Некоторые из них базируются за пределами региона, однако есть и местные предприятия.

Тихоокеанские лососи – рыбы анадромные, мигрирующие. Их чувство дома – так называемый “хоуминг” – позволяет им возвращаться в свои родные ручьи, где они мечут икру и погибают. Это приводит к эволюции отдельных популяций лосося, то есть конкретных его стад.Благодаря своим длинным миграционным пцтям, пересекающим многие политические границы, лососи промышляются вдоль всех берегов Тихого океана и в открытых водах.

РЕЗУЛЬТАТЫ

Были проведены интервью у людей, занимающихся управлением ресурсами лососей. Вопросы касались того, возросла ли конфликтность в сфере рыбного промысла и управления рыбными ресурсами после введения системы совместного управления. Обобщающие результаты представлены в Таблице 1.

В штате Вашингтон большинство опрашиваемых (52%) сочло, что конфликтность снизилась. Только 5 процентов решили, что острота конфликта возросла, и 8 процентов согласились с тем, что ничего не изменилось. На Аляске же, напротив, больше опрашиваемых (33%) считало, что конфликт обострился, 25% решило, что конфликтность угасла, и 19% ответило, что напряженность осталась на прежнем уровне. Интересно, и возможно, это имеет более важное значение, что в обоих районах многие опрашиваемые отметили, что после введения института со-управления суть конфликта изменилась.

 

Таблица 1. Воспринимаемые изменения в степени конфликтности после введения системы совместного управления ресурсами по двум районам. Различия между данными по Аляске и Вашингтону значительные на достоверном уровне (p^O.05).

	штат Аляска		штат Вашингтон
степень конфликтности	кол-во	%	кол-во	%
возросла	19	33	3	5
сократилась	14	24	33	52
осталась на том же уровне	11	19	5	8
менялась в разных направлениях	8	14	22	35
не знаю	5	9	0	0
уклонились от ответа	1	2	0	0
ИТОГО	58	100	63	100

КОНФЛИКТ И ИЗМЕНЕНИЕ ЕГО СУЩНОСТИ

Конфликты, как и проблемы, разными людьми определяются по-разному. Суть конфликта может быть определена по-разному в зависимости от принятой в качестве исходной системы ценностей, от приоритетности того или иного вида ресурса, от доказательств, которые считаются должными или наиболее значимыми (Dietz et al. 1989). Так, например, если конфликт рассматривается в экономическом ключе, то вес приобретают материальные ресурсы и деньги, и решения чаще всего оправдываются повышением прибыли, эффективности производства, оптимизацией затрат и результатов. Если же конфликт считается политическим, то на первый план выступают общественное мнение и юридические прецеденты. Доказательства той или иной стороны основываются на таких абстрактных понятиях, как право, справедливость и мораль. Если же проблему рассматривать в научном аспекте, то при ее разрешении учитывается мнение специалистов-экспертов, проводится техническая экспертиза, результат обосновывается количественными показателями и научно доказываемыми истинами.

Кускоквим

Ситуация на Кускоквиме складывалась под воздействием введения Агентством рыбы и дичи Аляски (ADFG) строгих правил промысла в период 1980-х годов, когда наблюдалось резкое сокращение популяций чавычи. Установление лимитов на добычу лососей обозлило рыбаков. Состоялись многочисленные митинги и собрания рыболовов, которые получили в прессе название "кричащих маршей". Недовольство и напряжение нарастало. Ситуация была определена как "социальный хаос" (Albrecht 1990). Еще до появления KRSMWG, перед одним из промысловых сезонов биологи Департамента рыбы и дичи Аляски предсказали плохой ход кижуча. Несмотря на то, что рыбаки утверждали обратное, специалисты все-таки настояли на том, чтобы промысловый сезон был открыт значительно позже. Но когда лов наконец был разрешен, оказалось, что ход кижуча был одним из самых сильных в истории. Этот результат доказал правомерность использования знаний рыбаков.

Таким образом, весь конфликт был первоначально сформулирован в научном ключе, так как права по управлению рыболовством были предоставлены биологам ADFG, которые вольны были принимать решения на основании имеющейся научной информации. Рыбаки трансформировали суть конфликта, предоставив другую информацию, основанную на другом типе знаний, чем научные данные биологов. В процессе конфликта знания рыбаков получили подтверждение, и была доказана правомочность их использования. Это в свою очередь создало в социальной структуре некое окно, в котором стало возможным создание Рабочей группы по совместному управлению ресурсами лососей (KRSMWG), благодаря которой рыбаки получили формальный доступ к управлению ресурсами.

По сути своей, весь конфликт заключался в столкновении различных мировоззрений, различных способов восприятия мира, в понимании того, как и почему все устроено и как можно чего-то изменить с помощью соответствующих действий. Сущность конфликта - идея о легитимности, о правомочности разных мировоззрений и систем знаний, и вопрос упирается в то, кто имеет юридическое право на управление ресурсами, кто имеет право влиять на производство.

Залив Паджет

В штате Вашингтон, где в 1970-х годах не-индейские промысловые предприятия добывали у побережья наибольшее количество лососевых, сложилась несколько иная остановка. Департамент рыболовства штата Вашингтон был склонен к тому, чтобы во имя охраны природных ресурсов закрыть промысел, ведущийся общинными предприятиями. Вытекающий конфликт по управлению рыбным промыслом первоначально считался технической проблемой, в решении которой должны учитываться научные данные, анализ и квалификация экспертов. Общины оспорили такое определение конфликта, предложив перевести его в юридический спор о природе прав на ресурсы.

Конфликт разгорелся по проблеме справедливости в использовании ресурсов и охраны этих ресурсов (как следует поделить тяготы и выгоды управления), и по вопросам власти и юрисдикции (то есть кто является законным управляющим рыболовным промыслом). Чтобы перевести научный конфликт в политический, общины использовали власть судов, благодаря чему в конце концов в заливе Паджет появилась система совместного управления.

В обоих районах переосмысление сути конфликта облегчило появление новых институтов управления, при этом взаимоотношения тех, кто первично был вовлечен в конфликт, трансформировались, а институционный контекст тех проблем, которые были призваны решиться в конфликте, изменился.

КОНФЛИКТ И САМОИДЕНТИФИКАЦИЯ

В штате Вашингтон, хотя большинство и считает, что конфликтность ситуации снизилась после введения совместного управления, многие отметили, что межобщинные конфликты на самом деле усилдились. На Аляске больше опрашиваемых склонились к тому, что напряженность усилилась, при этом было заявлено, что, хотя конфликт между Департаментом рыбы и дичи Аляски и рыбаками угас, разгорелся конфликт между жителями верхнего и нижнего течения реки. Таким образом, в обоих районах введение института совместного управления трансформировало природу конфликта и связало его с разными концепциями коллективной самоидентификации.

Некоторые теоретики рассматривают конфликт как механизм установления и поддержания демаркационных границ между различными группами, при котором идет создание новых коллективных самоидентификаций (Coser 1956). Люди определяют "других" по многочисленным осям различий (Young 1990). Объединение в группу происходит благодаря ощущению своих отличий с "другими" вне этой группы. Когда уменьшается внешняя угроза, внутренние трения и напряжения внутри группы могут стать главным фокусом конфликта, заставляя членов группы пересмотреть свои взаимоотношения и переоценить свою само-идентификацию как единого коллектива. Отличие между "внутри" и "снаружи" приводит к образованию новых границ и созданию новых коллективных самоидентификаций - новых групп.

Кускоквим

Создание рабочей группы KRSMWG изменило отношения между рыболовами и Департаментом рыбы и дичи штата. Группа обеспечила большую вовлеченность населения в проблемы рыболовства, так как служила общественным форумом, на котором происходил официальный обмен информацией. В результате по мере вовлечения в рыболовные конфликты стремительно поляризовались напряжения между жителями верхнего и нижнего течения реки. Оппозиционные лагеря, поделившие реку, становились все более и более оформленными. Образовались новые символические границы: граница между пользователями и охранниками ресурса ослабла, зато обозначилась граница между пользователями разных участков реки, а также граница между коммерческим рыболовством и традиционным (ведущимся для собственных нужд).

Залив Паджет

В штате Вашингтон до установления системы совместного управления существовал конфликт между штатом и общинами. Но когда в конце концов между обеими сторонами установились рабочие отношения сотрудничества, опрашиваемые отметили утихание штатовско-общинных разногласий. Однако начали быстро разрастаться конфликты между самими общинами. Болдтовское решение не определяло в количественных терминах, каким образом квоты, выделяемые целиком для общин штата, должны делиться между общинами. На совещаниях была сделана попытка установления формально утверждаемых долгосрочных соглашений между общинами по дележу уловами, однако такие соглашения вызвали большие споры. До самого настоящего времени достижение таких соглашений остается маловероятным. Попытка превратить то, что было нестабильным, в нечто твердо установленное и постоянное не совсем совместима ни с культурами, основывающимися на устной традиции, ни с динамичными и мигрирующими лососями. Здесь также мы видим появление новых границ. Общины выстраиваются по разным категориям, их начинают делить на "перехватчиков" и "производителей", на тех, кто ловит на начале нереста, и тех, кто ловит ниже по течению.

Эти символические границы отделяют тех, кто "внутри", от тех, кто "снаружи", и формируют фундамент для коллективного чувства само-идентификации и принадлежности к определенной группе. Но они непостоянны и изменчивы, они связаны с миром социального и политического конфликта. Как концепция само-идентификации трансформирует конфликт, так и конфликт трансформирует саму эту концепцию.

ИНСТИТУЦИОННАЯ СТРУКТУРА, КОНФЛИКТ И СОТРУДНИЧЕСТВО

Существует несколько структурных аспектов совместного управления, которые могут повлиять на развитие сотрудничества и действий взаимопомощи (Axelrod 1984, Good 1988).

На реке Кускоквим большинство конфликтов, поделивших реку, более или менее следовало одним и тем же линиям раздела, расщепив все пространство реки на две части - верхнего и нижнего течения, усиливая социальную дистанцию между жителями и членами KRSMWG из разных регионов. Конфликты с одинаковой повторяемостью канализировались вдоль одних и тех же лиий раздела, вызывая накопление напряжений. Узкие юридические рамки деятельности KRSMWG не позволяли возникнуть в социальном пространстве бассейна реки Кускоквим перекрестному расколу, при котором союзники или коалиции могли бы образоваться вне зависимости от социальных и политических разделов, что способствовало бы в некоторой степени связыванию противоположных лагерей.

Процесс голосования в KRSMWG может привести к поляризации участников и сделать переговоры по своей стратегической природе не согласительными (основывающимися на консенсусе), а конкурентными (усиливая соревновательный дух между двумя оппозиционными лагерями). Место проведения совещаний и их график приводит к усилению межличностных трений среди всех членов рабочей группы, причем трения происходят почти по той же самой линии раздела "нижнее/верхнее течение". Совещания приурочены к путине, а осенью и зимой группа обычно бездействует. И хотя некоторые члены остаются в группе на долгий срок, природа членства обязывает участников тратить определенные средства - личные и своего бизнеса, что приводит к довольно быстрым ротациям в составе группы. Кроме того, некоторые проблемы для участников KRSMWG представляет кросс-культурая природа переговоров, ведущихся на двух-трех языках.

В штате Вашингтон широкие юридические рамки деятельности институтов со-управления и разнообразие их участников обеспечили представителям 20 общин и нескольких ведомств штата достаточные возможности для образования различных коалиций и перекрестных линий раздела, способных увести конфликт в разные стороны или ослабить его. График проведения совещаний предусматривает круглогодичную деятельность, и участники часто встречаются для переговоров лично. Процесс принятия решений основан на консенсусе, и хотя переговоры ведутся среди представителей разных культур, они проводятся исключительно на английском. Таким образом, в штате Вашингтон оказались несколько лучшие структурные возможности для развития сотрудничества, чем на реке Кускоквим.

Конфликты по поводу природных ресурсов неизбежны, и совсем не обязательно, что системы совместного управления их разрешают, но оказывается, что введение институтов со-управления может потенциально структурировать процесс разрешения конфликта таким образом, чтобы сделать проблему более податливой. Задачей совместного управления, таким образом, является такое структурирование конфликтов, при котором взаимоотношения сотрудничества усиливались бы. Достичь этого можно развивая осмысленное общение, личные взаимодействия, долгосрочные отношения между участниками - так, чтобы все группы, заинтересованные в рыбном промысле, могли влиять на процесс разрешения проблем и достигать компромиссных решений на основе постоянно проводящейся работы.

Пер. с англ. А.В. Беликович